2003年12月3-4日，市社联、徐汇区政府、市社区发展研究会、上海大学上海社会发展研究中心联合举办了第三届“上海社区发展论坛”暨“现代文明与上海社区实践模式”理论研讨会。来自本市及北京、武汉的专家学者和实际部门代表150余人参加了研讨。现将研讨会的主要观点整理如下：

1、社会的隐性化与社区建设中的深层次矛盾

        市社区发展研究会徐中振在主题发言中指出，当前中国社区发展仍然面临社会发育不充分的外部环境和基础条件，或者说，作为一个结构性的社会领域的存在仍处于“隐性化”状态。第一，全国各大中城市都居住着非户籍的被称为“外来流动人口”的庞大人群，他们作为现实客观存在的社会生活领域的意义往往被忽略了，只是隐性化的存在。第二，人们在日常生活领域的交往中逐渐建立起新的初级社会关系和形成亚状态的各类群体，典型的如业主委员会这样的自治组织。这些群体和组织缺乏发展的制度性空间和权威性资源，其组织功能和运行方式都“隐性化”了。第三，一部分社会群体因下岗失业离开了单位组织，或因年老而退出了职业生活，这部分边缘性群体在城市社会生活中处于孤独离散的隐性化状态。第四，在传统体制下形成的工会、共青团、妇联等群众组织和社会团体，以及居委会等自治组织，目前通常具有行政化和科层化的特点，因此，作为现代社会组织的功能定位，等等基本性质和特征恰恰被“隐性化”了。

        清华大学社会学系孙立平指出，理论与实践之间的张力矛盾是困扰我国社区建设的一个重要问题。表现为城市社区建设包含的城市基层政权建设和社会发育两个过程与指导社区建设的一套自治话语的矛盾。社区建设实践实际是围绕基层政权建设和社会发育这两个过程展开的，但指导我们进行社区建设的话语系统只有一套——即支持社会发育的一元化自治话语，强调社会性、自治性、居民的参与的社区建设的话语导致了基层政权建设在社区建设话语系统中被挤到了边缘的位置，甚至没有合法性地位，更没有政权承载实体存在的空间，另一方面居委会自治性组织却缺乏自治性内涵，实践中承担过多的行政职能，于是产生了有名无实、有实无名、名实错位的城市社区建设现象。

2、社区民主自治的空间与动力机制

        清华大学孙立平在研究北京某街道改制个案后认为，居民的社区自治被定义为“自我管理、自我约束、自我发展、自我服务”但这些都是抽象的概念，落实到实践层面还需要一个操作化的过程。国家推进社区体制改革，如果是依靠一个既缺乏来自上层权威又缺乏来自下层自发性权威的街居制作为秩序运行的主轴的话，那么居民的参与热情不高也在情理之中。在街居制缺乏权威与权力的情况下，社区自治在实践中就往往被操作成居民选举或者组织一些老年人的文化娱乐活动，居民自治的程度也被数量化为居民选举的参与率与选民代表的广泛程度。而简单的高参与率和所谓的广泛参与度并不能真实地反映居民的自治水平，弄不好还会不利于大多数居民的利益。

        复旦大学社会学系徐珂从上海社区调查得出结论：社区居民自治（突出的表现为居民委员会的直选）主要是为了满足社区自治理念的需要，理念的紧迫性压倒了现实的紧迫性。街道干部和居委会成员以及居民群众对居委会直选以及居委会和社工站分离等做法没有特别强烈的愿望，因此以居委会制度改革为核心的社区居民自治并没有太显著的现实紧迫性。但是在另一个社区自治领域，却同时表现出现实和理念的双重紧迫性，即业主自治领域。越来越多的业主不仅在理念上越来越认同业主自治，而且在现实利益的维护上也越来越依赖于业主自治的制度构建，对业主自治的制度化要求越来越强烈。所以，就社区自治理念的主流化而言，影响最大的不是居委会，而是业主自治制度的建立。

        复旦大学林尚立认为，建国后的一段时间，社区只是政治性空间，改革开放后社区变成政府治理、解决就业、下乡问题的行政——经济性空间，90年代以来社区逐渐成为政治治理、提供服务的行政——服务性空间，而以居委会为自治实体的社会公共空间发展却始终缓慢而有限。原因有二：从制度上看，居委会制度逐渐复位，但居委会权力依然虚位。从人的方面看，单位人现阶段还未真正转化为社会人，社会人的缺失使社区难以形成真正的公共生活。因此，社区自治的条件最终归结为政治条件，即人们在公共利益基础上围绕公共权力展开的公共生活，这是社区参与的动力源泉所在。社区的公共利益不必然产生公共生活，社区需要公共人物，选举产生公共人物的过程可以派生新的社会交往方式和生活方式，即公共生活，因此把选区引入社区，使社区具有选区功能，通过公共权力的选举可以激活社区自治的潜力和活力。

3、城市基层政权建设的方向

        在我国目前社区建设与基层政权建设高度重合的情况下，大力推进社区建设的历史进程，实质上凸现出了国家试图以街居制为中心寻求与基层社会不同资源合作的努力。实践中，街居制通过寻求与社区单位的合作，与社会精英的合作，与社会团体、协会的合作，并通过体制内各部门职能与权力的调整，试图在基层社会建立以街居制为中心的一套运行有序的管理机制。但是这些努力与尝试并未收到预期的效果，究其原因，复旦大学张乐天认为，关键在于国家以街居制为中心进行的基层管理。这种以政府为中心的基层社会治理模式，容易陷入“托勒密”困境（托勒密以地球为宇宙中心造成自己的天体物理系统复杂至极）：一切以政府为中心，不断增设政府机构以应对日益复杂的社会现实，特别是三级管理体系中的街道成了政府各职能部门的二传手，使办事机构日益行政化和官僚化。要避免基层政权建设中的“托勒密”困境，关键要转变思路，放弃以政府为中心的各种做法，以处理问题为中心去组建各种组织，最终形成政府与各种组织、组织与组织之间的网络式基层社会治理格局。

        有专家指出，地方政府的“一般性自治”可以成为现在基层政权建设的一个方向。通过把事权重新在不同层级政府间进行体制化的分配，改变各层级政府事权高度同构现状，成立规模更小的区建制基层政府，街道改为社会工作站性质的政府派出机构，使地方政府层级减少，管辖范围缩小，行政职能从社区中剥离，最终使社区回归和恢复自身的社会自治功能。也可以考虑中国现实情况，在现有体制下虚化区的功能，使区成为市的派出单位，增强街道的权力实体地位。

4、居委会的困境与定位

        上海大学顾骏认为，自治权和行政权并存是我国社区建设中难以回避的问题，现实中的居委会也因此具有基层政府和基层自治组织的双重性质，居委会的改制不能完全靠居委会自身实现，它需要以整个行政体系改革为大前提。另一方面，作为自治组织，在现有的权力资源和活动空间条件下，居委会没有能力和动力提供社区所需的各项服务，满足居民的自治需求。在新型的商品房社区，许多有能力的居民多数通过自己的努力解决自身的问题，居委会的作用甚至已经不大。从上海实际看，直选产生的居委会，在现行条件下将会面临很多的困境：比如，政府要居委会执行的任务居委会是否必须做？反过来，居民要居委会做的事情，民选出的居委会能否理直气壮地去做？从政府方面看，街道关注的是作为政府执行机构的居委会直选后会不会出格，政府没有规定，但居委会做了的事情，政府该怎么办？如果直选产生的居委会没有政府的权力延伸、资金支持，又不能有效的代表社区居民的利益，那么直选出的居委会可能没有实质性功能。如果成为虚设机构，社区的事务还需要增加诸如社工站、助工站等性质的组织机构，会使使社区自治前景更加复杂。

        有学者认为，居委会、村委会虽然是社区还没有发育起来时的过渡时期的一种制度安排，但作为自治组织，它所具有的民间权威是政府在各种组织中对其格外青睐的原因之一，反过来，这种与政府的特殊关系又可以促进其在居民中的权威，从而使其发挥独特的作用。正是这一历史资源使它具有超出社区中其它任何一个群众组织的重要性。因此居委会需要重新定位：居委会自治不但需要居委会自治制度的复位，自治权力的复位更显得紧迫。它应该具有类似人大意义上的社会权力，摒弃行政执行意义上的功能；应该重新界定居委会自治的功能与范围，开辟新的社会公共空间，把有能力、携带资源的人吸引到社区自治中来。

5、民间组织与政府的互动、互惠

        与会专家认为，专业化社会工作组织目前在中国社区中的发育步履唯艰，根本原因是财力不足，因此建立社区自治财政制度尤为迫切。有专家建议，一是社区必须建立与其服务经济相适应的财政制度，这个财政不是政府财政，而是与社区自治相适应的自治财政。首先，社区自治财政必须有合法的财力来源，社区财力来源主要包括：（1）政府的财政拨给，在美国，第三部门30％的收入来自政府。在德国，这个比例达到68％。（2）街道办事处配套资金，一般不少于财政拨给的二分之一；（3）社区服务性收入；（4）社区居民捐赠和社会资助；（5）其他的合法收入。其次社区自治财政必须有财务自主审批权和支配权。社区居委会必须建立财务部门，配备专业资格的会计人员，建立健全财务管理制度，加强内部审核和外部财务监督。二是在城市公共财政方面，要深化城市财政体制改革，树立公共财政的观念，加快建构公共财政体系和公共财政制度。建立政府和专业服务组织购买服务、提供服务的模式和伙伴关系，并为这种模式提供必要的财力支持。

        为了使民间组织立足社区、推出符合社区需要的项目，有必要借鉴发达国家实行的项目竞标制度。民间组织想要从政府捐助人手里拿到捐助，就必须推出符合社区需要、受社区居民欢迎、具有竞争力的服务项目。一旦民间组织拿到合同以后，它就受到合同的严格约束。这样，通过项目竞标制度和合同约束，民间组织的社区服务质量及效果就有制度保障。

       上海是中国开放之地，经济容量巨大，市场经济体制完善，机制灵活，社会服务需求旺盛，因此应该成为民间社会工作组织发展较快之处。上海比较早地探索社区服务中心社会托管的做法，不但在社区服务社会化、产业化方面探索出了一条政府运用社会机制和市场机制，购买社会服务的新路子，而且客观上社区服务中心社会托管也是发育专业化社会工作组织的有益做法。这种将社会服务交由社会上的专业社会工作组织托管的做法，有利于解决政府长期直接管理公共服务生所导致的政府垄断、效率低下的问题。同时，这种服务供给者职能与生产者职能分离的做法也为民间组织的发展提供了空间，让民间力量自主管理本身就是一种制度性的激励机制，有利于调动民间力量参与社区建设的热情。

6、关于社区党建的理论思考

        有学者指出，实践的探索要求社区党建弄清自身所容纳的学术问题：1、社区党建是社区发展的需要还是执政党建设的需要？社区党建既是执政党建设的需要，因为它的根本目的是增强党对社区的影响力和渗透力，巩固执政基础；它也是社区建设的需要，因为我国的社区发展程度较低，群众的社区意识、参与度不高，社区党建为社区动员提供了优势资源如党的政治资源和群众工作优势，为社区整合提供了内聚的核心和框架，这和中国社区建设的政府主导模式是相适应的。2、社区党建有可能以政治性压制社区发展的社会性吗？社区党建不会把社区推向政治化，不会抑制社区发展的社会性。因为政党既有社会属性也有政治属性。但首先应有社会属性。社区党建其实是在激活党的社会属性。3、社区与党建相结合，是体制的复归还是党与社会关系的重构？社区党建不是单位党建的复归，而是党的基层组织体系的重大调整。相比之下，国企党建、私营企业党建、社团党建等才是传统党建思路的惯性延伸，事实上都面临困境。只有社区党建能够统揽基层党建的全局。这个统揽，就在于从长期看，现代化的规律是功能分化和专业化，现代化程度越高，组织的功能和目标就越专一，因而基层党建的战略重点必将从单位转移到社区。随着社区民主机制的完善，党的执政方式与领导社会的体制建构也将发生相应转变。这其中蕴涵着政治体制改革自下而上推进的突破口。因此，党建与社区的结合，正是党与社会关系重构的开始。

7、康健社区实践模式与上海社区发展的阶段性特征

        华东理工大学徐永祥分析认为，上海进入现代化起飞阶段，经济发展与社会发展的相互协调要求更加突出，但“两级政府、三级管理、四级网络”的线形管理体制越来越不适应经济社会的发展，这也说明上海的社区发展进入到一个新的阶段。首先，第三级权力不足，条块争权的矛盾在街道层面严重，制约第三级政府功能的发挥。其次，社会对街道和社区赋予过多的角色期待，致使社区单位化倾向严重，社区不堪重负。再次，现行财政体制导致社区发展不平衡。最后，社区难以引入专业社会工作、社会服务组织参与社区建设，无法拓展社区服务内容，无法形成社区居民组织、街道、专业社会工作组织和其他非政府组织的有效互动关系。解决上述矛盾，需要拓宽“两级政府、三级管理、四级网络”的内涵和外延，着重理清政府和社会的各自角色关系和功能。

        市社区发展研究会徐中振指出，康乐工程的实施表明，大量社区组织、社区活动和社区设施已经现实地超越了街居体制简单的两级体系，正在形成新的社区形态和多元整合结构。在社区中确实存在着街居制不能直接反映和体现的一些公共事务，它们是几个相邻居民区群众的共同利益，这些公共事务、共同利益的真实基础是围绕人们日常需求和活动而自然形成的生活圈，这个生活圈不是居民委员会组织的自治参与体系，也不是街道各类机构的行政功能体系，它是存在于街道和居委会体系之间的丰富多彩的生活服务体系，可以把其称为“街坊”。可见上海社区发展已经从行政街居制走向了街道、街坊、居民区三层多元复合型社区结构。在街坊这一社区体系中，正在形成丰富的社会事务和新型的公共空间，形成广泛的社区参与和互动，在社区的结构功能、组织类型、参与方式和活动内容等方面逐渐突破传统的街居体制。呈现出多元化、多层次、复合型的社区发展新格局、新形态。

        有专家认为，严格来说，上海社区发展模式处于成长、起步阶段，还未形成成熟的社区发展模式。首先在价值追求上，目前社区发展既有行政导向，也有自治民主导向，还有内在和谐导向，价值定位处于争论之中。其次在具体制度设计上，社区建设还没有成熟、稳定的制度设计来有效指导社区发展。不过，上海在社区建设中，强调社区党建的社会化工作机制，政党主导下的社区自治建设促使社区内的权力中心由以往单纯的政府行政主导向政党、国家、社会三者的权力互强状态过渡。这种内涵的不断突破标志着上海的城市基层社会治理开始与国际接轨，注重民主化、现代化发展的以人为本的城市发展观被置于核心地位。

        “上海社区发展论坛”由市社联、市社区发展研究会发起创办，2001年迄今已办三届。此次论坛本市有关领导孙潮、潘世伟、周锦尉、武克全和有关专家徐勇、李友梅、卢汉龙等出席会议。（王志娟）