四、政府职能转变与其他方面关系的研究

深入研究政府职能转变，还应当结合研究其他若干方面重要关系，包括对政府职能转变与机构改革的关系、政府与政府之间的关系、政府职能转变与效益的关系，政府职能转变与“新公共理论”等方面关系的深入研究。

（一）政府职能转变与政府机构改革的关系研究

政府职能转变与政府机构改革的关系，是政府内部特定关系。或者说，政府职能与政府机构的关系是内核与外壳的关系。2003年上海市政府机构改革的指导思想是“按照精简、统一、效能的要求，进一步转变政府职能，优化组织结构，完善行政运行机制，改进管理方式，提高行政效率，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。[1]这一指导思想，揭示出政府职能转变与政府机构改革的紧密联系。对政府职能转变与政府机构改革关系的认识，必须紧紧抓住政府职能转变这一中心环节，至于政府工作部门的设置，只是根据转变后的政府职能，实现权责明确的物质载体形态的改变而已，即“一件事情由一个机构为主管理或由一个机构牵头管理，合理划分和界定各部门的事权和分工，理顺部门之间、条块之间以及行政层级之间的关系，” [2]从而进一步提高政府综合管理和统筹协调能力，使政府管理职能与国际通行规则相衔接，与特大型城市功能特点相匹配。从这个意义上说，政府职能转变与政府机构改革应该是同步的。或者说，光有政府机构改革，不实行政府职能转变，政府机构改革最终仍然逃不脱“精简----膨胀----再精简----再膨胀”的怪圈。“在功能与结构的关系上，结构是基础，特定的结构必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的结构。”[3]可见，政府职能转变与政府机构改革不仅是同步互动的关系，而且只能根据前者的转变程度，决定后者的数量增减与规模大小，而不是相反。因此当作为内容的政府职能转变成为行政体制改革的前提和关键时，作为形式变更的政府机构改革只能依据政府职能的转变而转变。即所谓内容决定形式，形式服务于内容。

（二）政府职能转变：政府与政府之间竞争关系研究

政府与政府之间的关系，是各地各级政府必定存在的外部特定关系。在我国社会主义市场经济条件下，政府与政府之间的关系更多地表现为经济利益领域内的竞争关系。随着我国实现分权制和市场化改革的深入进行，地方的经济地位逐步提高，导致政府与政府之间的竞争必然加剧，于是如何正确界定和运用政府职能，规范政府的竞争行为，促进市场经济的健康发展和经济繁荣，成为当前实现政府职能转变过程中的一个不容回避的现实问题。

中央政府和各地各级政府的竞争在形式上表现为纵向竞争和横向竞争，这里主要探讨政府横向竞争问题。我国现阶段政府与政府之间横向竞争的内容主要包括制度竞争、公共物品供给与融资的竞争、公共政策竞争、政府管理竞争等。所谓制度竞争，表现在政府与政府竞争过程中表现出对优惠政策和特殊产品市场的干预、谋求中央政府的优惠政与特殊待遇、超出地方政府立法权限行使支配预算外资金的权力等。所谓公共物品供给与融资的竞争，主要表现为政府通过非正式的财政活动为公共物品融资，如发行地方债券、土地开发、运用所策属企业收益、银行贷款、吸引民间资金进入基础设施建设领域等。所谓公共政策竞争，即我国某些地方政府或某些领域仍享有一些特殊优惠政策，从而导致政府横向公共政策竞争局面的长期存在甚至是加剧。所谓政府管理竞争，主要是政府各部门之间出于各自的部门利益而发生的竞争和内耗行为。

市政府在正确处理政府与政府之间竞争关系方面，应将本次市政府机构改革作为不可多得的良好契机，未雨绸缪地做好如下几方面工作：首先，用立法手段界定地方政府的事权范围、削弱部门利益、完善地方政府分税财政管理体制等；其次，在公共政策方面逐步调整和减少优惠政策和特殊待遇、制定和实施合理的区域发展规划和政策、建立区际监管组织等；再次，在政府管理方面，建立科学全面的地方政府官员政绩考核制度和升迁激励机制等，为地方政府创造良性竞争的制度环境、政策环境和政治经济环境，规范竞争行为，提高良性竞争能力，从而实现政府所辖区域福利最大化的目标，并积极创造本市“文明政府”、“理性政府”的形象，为正确处理好全国各地各级政府之间的竞争关系提供可资借鉴的全新范式。

（三）政府职能转变与“新公共理论”关系研究

研究政府职能转变与西方“新公共理论”的关系，有比较、有鉴别、有选择地扬弃该理论的精华与不足，有利于促进我国政府职能的转变，加快我国行政体制改革的进程。

西方“新公共管理”的形成，经历了一百多年来从“传统的公共行政学——新公共行政学——新公共管理学”的历史发展过程，期间该理论吸收了诸多学科（尤其是经济学）的理论、研究主题和研究方法，形成了自己的特点，即该理论与工商管理学相融合、消弭了公共部门和私有部门的管理界限、并将公共管理的研究对象和适用范围从政府领域延伸到非政府组织及私人领域。该理论重视项目、结果、绩效、实践、实证和规范等实质性内容。它的研究主题主要包括具有显著外部取向特征的政治环境、战略管理、绩效评估和公共责任制等。在西方各国和地区，因历史社会背景不尽相同，“新公共管理”理论具有一定的区域性或国别性，甚至在公共行政实践及其理论基础、行政改革的内容与目标等方面也各不相同，但是该理论在重新界定和确立政府与市场的关系，尤其是在转变政府职能方面，向人们提供了较为现实可行的操作性路径。同时也必须看到，“新公共理论”存在明显不足之处，如迷信市场机制作用、片面强调对经济、效益和效率的追求、推崇工具理性而忽视价值理性等，最终有可能导致对社会公平、公共利益、公共责任、人性尊严等公共行政价值观的忽视和漠视等，这是需予注意避免和克服的不足或偏颇。

通过对“新公共理论”的简要分析，可见我们不能照抄照搬人家的东西，即便是精华，也要看其是否适合目前我国的国情，应结合我国政府职能转变的实际加以选择和借鉴，比如我国的市场经济发育程度现在还很不充分，如果立即将“新公共理论”中对非政府组织和私人领域的管理方法作为我国政府职能转变的一个具体步骤尚为时过早，否则有揠苗助长之虞。又如我国政府职能转变主要应在具有中国特色的公共管理理论体系指导下进行，该理论体系应糅合马克思主义政府管理思想、传统的政府管理思想和西方公共行政学理论的科学精华成分。从一定意义上说，我国政府职能转变和建立健全具有中国特色的公共管理理论体系是同步历史性过程，二者都不可能一蹴而就。应在实行政府职能转变的历史进程中，用开放性的态度和做法积累经验，促进建立和发展具有中国特色的公共管理理论，同时用该理论指导包括实行政府职能转变在内的行政体制改革实践。

五、中外政府行政体制改革的比较

（一）西方国家行政体制改革概况：

1.西方行政法治观念的变革

西方学者认为，首先，应该树立行政行为是一种服务的观念：西方传统行政观念表现为大陆法系的“公共权力论”和英美法系的“控权论”，行政主体与相对人处在服从与对抗的关系；现代行政法治观念认为，应该弱化行政强制性的特性，在相对人能自觉合作、公共利益或行政目的能够实现的情况下，可以不运用强制性行政行为，而是运用行政合同和行政指导等非正式、非强制的行政行为，甚至可以采用私法形式来实现这种服务，传统上以“公权”和“强制”为特征的行政行为的性质及其形式，都需要重新界定和概括。其次，应该树立实质行政法治观念：传统的行政法治观念要求行政的一举一动都必须符合法律的规定，其主要目的在于维持社会秩序，其观念在于“恩赐”和行使权力、而不是在履行义务，全方位地为相对人提供福利和生存照顾，因而具有消极意义；实质行政法治则主张重实质轻程序，只要行政主体为相对人提供了真正的服务，那么服务形式或程序问题就可以忽略不计，或者可以将其放在次要或补救地位，依法行政甚至可以被“自由行政裁量”所取代。再次，应该树立行政程序民主的观念：传统行政观念只注重行政结果而轻视行政过程，行政程序民主则要求赋予相对人对程序的知情权和参与权，增强行政主体与相对人的相互沟通和信任，消除彼此间的隔阂的对立，使双方的意志能融为一体。最后，应该树立公正与效率相结合的观念：传统行政观念虽然注重公正的价值取向，但是却未能解决公正与效率的矛盾；现代行政观念则基于对相对人应采取平等、服务和合作的认定，扩大了将公正与效率相结合的价值取向，因此，提高行政效率，也是弱化行政强制、转变行政目的、扩大行政民主程度等的需要。

2.西方国家行政体制改革的背景

自20世纪80年代以来，随着世界和平力量的增长、经济全球化、信息技术发展日新月异、各种社会问题日趋严重等大背景下，西方各国均不同程度地存在着政府规模过大、机构设置过多、职能越来越扩大、公务员队伍越来越膨胀、财政压力越来越重和传统公共行政模式失灵等问题；均面临着本国公民提出的“更小的政府，更好的服务；更高的服务，更低的税收”，改变“政府与个人之间权力与服从的对抗关系”的共同压力和挑战。西方各国政府面临的这些压力和挑战，实际上至少涉及到四个方面的问题：一是现代科技革命引起产业结构和劳动结构的深刻变化，要求提高政府的管理协调能力；二是用信息技术武装起来的公民对传统的官僚体制提出强有力的挑战，要求政府提供更廉价、更公开、更便捷的公共服务；三是信息技术的发展要求对政府的职能重新进行定位，要求政府成为“信息政府”、“电子政府”，要求政府强化管理科技教育职能、弱化或收缩干预经济的职能、压缩福利开支费用等；四是要求变革政府管理方式，将信息技术运用到政府人事管理、采购系统管理、公共项目管理等领域，进而改变行政管理中的人际关系和层级关系等。

2.西方国家行政体制改革的内容与趋势

（1）西方国家行政体制改革的内容

为了适应如上变化和要求，西方许多发达国家（如英美法日德等）对本国政府的行政改革均可谓大刀阔斧，其改革内容主要可概括为两个方面：一是政府机构设置的结构性改革，二是行政管理人员的行为变革。

所谓政府机构设置的结构性改革，如大力合并同类部门、组成超级大部，明确各部门的权力和责任范围，简化办事手续及程序，推行非国有化和公私合作，改革预算（其共同做法是削减预算和冗员、冻结某些政府机构、削减服务项目、推迟一些不必马上去做的事情、把一些服务工作交给非政府组织去做等），改革中央政府地方政府的关系（主要是改变中央集权和干预地方的现状，采取地方分权价值取向，以分散中央政府的财政与决策负担，提高地方的积极性、创造性和责任心，满足不同地区公民的多样化需求）。

所谓行政管理人员的行为变革，即西方各国政府越来越着眼于行政管理中的人的因素，具体表现在对公务员制度的改革，选聘有发展前途、富于创造力、视觉敏锐、责任感强的人进入行政管理阶层，如英国政府早在70年代就已开始将工商实业界的高级管理人员派到中央各部，传授管理经验，实行企业化的管理方法，减少决策层次，大幅度削减公务员规模和经费，以适应社会发展和政府体制改革对公务员素质提高及其行为变革的要求。

（2）西方国家行政体制改革的发展趋势

第一，发挥市场机制作用，分流政府职能。西方各国通过发挥市场机制作用和走“社会化”或“私有化”途径，将过去由政府包揽的众多社会事务，通过招标等方式，交给非政府组织、国有企业、私营企业、独立的社会团体等管理或完成，转嫁财政负担，分流政府职能，从而实现“大社会”和“小政府”的理想格局。

第二，建立全新政府模式。主要体现在建立融服务政府、法制政府、责任政府或有限政府等各种政府模式、政府管理方式其职能转变等为一体的全新政府模式，以更好地加强和发挥政府综合协调职能。

第三，把握政府发展走向。西方各国政府为了更好地把握现代政府的发展走向，重视利用“智囊团”和“思想库”的咨询参谋作用，既有“御用军师”，也有“民间高参”。多年来，西方各国高层行政咨询人士对行政体制改革的研究性论著可谓汗牛充栋，其中不乏对行政管理的规律性、多样性、现存问题的症结所在，以及对行政体制的现存问题、发展趋势等具有真知灼见的阐释，其内容大致包括对“理论”（如“公共选择理论”、“新公共理论”、“治理理论”等）、“举措”（如缩小与重新界定政府的作用与范围、改革政府的作用与方式、公共行政的制度改革、行政能力的培养、精简行政机构人员等）、“经验与教训”（如利益格局的重新调整、政治支持、地方政府的作用、改革的内生性问题、行政文化、政府责任、行政能力、政府适当规模问题）等方面广泛深入的研究。

（二）国内行政体制改革现状

由于过去长期处于超稳定的“统制型”行政体制运作状态，我国对建立法治政府、责任政府的实践基本上付诸阙如，对政府依法行政的理论与应用性研究起步也很晚。随着我国已经进入全面建设小康社会、加快社会主义现代化的新的发展阶段，社会主义市场经济体制的初步建立和加入WYO的新形势，为继续推进行政管理体制改革提供了必要条件，同时也为解决政府机构设置存在诸多与新形势不相适应的问题创造了有利条件，深圳等城市率先进入探索性或实质性的政府体制改革阶段，并已部分取得了具有一定突破性的实际运作经验；许多省、直辖市的人大、政府法制部门和管理部门、高校科研等单位，也分别结合本地的具体情况和改革实践，取得了较大面积的行政体制改革研究成果。从根本上说，经济体制改革是行政体制改革的原动力，但是我国市场经济发展总体水平较低、在不同地区和不同行业的发展很不平衡，导致行政体制改革外部关系的模糊性，而且行政体制改革是在现有的政治体制和法律体制内进行的，政治体制和法律体制的“二元性”（即所谓我国政治社会生活中存在的政策与法律同时发生作用的二元交叉现象），以及政治体制和法律体制改革的滞后性，又在一定程度上影响着行政体制改革的顺利进行，我国的行政体制改革尚处在初始阶段，不少实际部门工作者或理论工作者至今还只是把注意力局限在研究如何减少行政审批权的权限和范围等具体问题上。随着我国经济体制的深化与政治体制改革的启动，以及在我国已经加入WTO、处在社会转型历史关键时期的今天，在党的十六大报告关于深化行政管理体制改革的新思想、新观点的强力推动下，深化行政体制改革，建立法治政府和责任政府，转变政府职能等，必须始终以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，适当参鉴国外的有关成功经验和成熟理论，尽早彻底改变政府行政机构改革过程中存在的片面、滞后与被动现状。

（三）西方国家行政体制改革的借鉴

1.调整政府企业关系

能否调整好政府与企业的关系，是转变政府职能，实现公共服务市场化的关键和前提。西方国家目前在政企之间建立起良好的“伙伴关系”、“掌舵”与“划浆”的关系，对于解决长期困扰我国的政府经费紧张、企业效益低下等问题，具有操作性的借鉴意义。

2.采取灵活管理方式

许多西方国家原来也存在政府管理方式呆板、繁文缛节问题严重等现象，通过行政体制改革，普遍采取了办事高效、运转协调、行为规范的全新政府管理方式，尽管他们的某些做法，如“规则缓冲”、“放松规制”等不尽适合我国国情，但是其特事特办、打破清规戒律、简化手续、提供优质快捷服务等灵活高效的管理方式，对于改革我国呆板、烦琐、重复、低效等政府管理方式，无疑具有参考价值。

简政放权是西方国家行政体制改革的一项共同选择，收到了积极效果。在我国，计划经济体制导致各种权限长期过度集中在中央或上级政府，为了充分调动和发挥地方或下级政府、企业及社会组织的积极性，采取集权与分权相结合已经是我国行政体制改革的必然取向。但是我们不能完全照搬国外的经验，应该采取相对集权和相对分权的做法，既有防止因权力过度集中或滥用而产生束缚地方积极性的问题，也要防止因权力过度分散而产生地方保护主义和诸侯经济等问题，应积极探索建立适合我国国情的简政放权崭新模式。

进行科学财政预算，不仅是当今各国政府的经济价值取向，也是衡量责任政府、服务政府以及能否运用经济手段保证政府正常运作的重要标志之一。我国政府财政预算水平不高，预算管理、成本、绩效、投入产出意识较单薄，甚至只算政治账，不算经济账。参鉴国外科学财政预算的经验，有助于政府实现资源合理配置，推动财税体制和金融体制改革，提高行政效率、加强政府勤政廉政建设和提高公务员队伍素质等。

六、建设法治政府、责任政府的五年阶段性目标与任务

十六大报告中关于我国现阶段政府职能的定位目标是：“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”。根据这一宏观目标定位，今后五年上海政府行政体制改革的阶段性目标与任务，以及采取相应的可操作性对策与措施，可分解为如下四个具体方面：

（一）行政体制改革理论创新、对策与措施

1.行政体制改革理论创新的任务

目前我国行政体制改革理论已经落后于经济发展和行政发展的实践，现有的理论难以对许多重大难点和热点问题作出同步科学论证，或对具有中国特色的社会主义行政管理模式框架、理念、原则乃至行政体制改革的发展前景，作出战略性、系统性、前瞻性、规律性、有操作价值的阐述，尤其是对地方政府性质体制改革的理论研究更显得稚嫩，对这些问题的深层次系统研究，科学界定行政体制改革内涵，探索行政体制改革理论新的增长点、突破点和结合点，成为今后一定时期内本市行政体制改革理论创新的任务。

2.对策与措施

与其他省市一样，本市行政体制改革涉及到两个方面，一方面是行政权力机构的合理化（即机构改革）；另一方面是行政权力功能的合理化（即职能转变）。行政体制改革是一项系统工程，需要上下左右齐头并进，若非如此，就会发生机构改革的“不配套”和职能转变的“不适度”问题，最终仍可能使机构改革陷于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环，或者再度出现权力在中央政府与地方政府之间“下放—上收—再下放—再上收”的非制度化问题。据此，实现具有中国特色行政体制改革理论研究的突破创新，应当集中注意力和研究力量，从行政体制的总体改革角度出发，理清研究思路，将行政机构改革和行政职能转变研究紧密结合起来，在学习借鉴西方行政管理经验的同时，客观、系统、深入地探索出具有时代特征、中国特色和上海特点，尤其是地方政府行政体制改革所急需的、具有创新性、指导性和可操作性的行政体制改革理论研究成果。

（二）行政观念创新、对策与措施

行政体制改革实际上应该包括三大方面：一是行政机构的再设计、二是行政功能的再设计、三是行政观念（行为）的再设计。行政观念创新必须与行政体制改革同步进行。如果说行政体制改革是“硬件”创新，那么行政部门及其工作人员的观念改革则是“软件”创新，不言而喻，光有“硬件”创新，“软件”实质却依然固我，公务员缺乏责任感、法律意识和服务观念，那么“硬件”创新再好也是没有意义的；再者，为了维护自身的既得利益格局，旧的“软件”甚至可能会成为“硬件”创新的阻力。

我国行政体制改革的历史逻辑起点与西方国家不同，它们的行政体制改革起点建立在市民社会高度成熟、市场经济高度发达、“长期社会进化”的“内源性”基础之上。我国的行政体制改革起点则建立在计划经济向市场经济快速转变、由政治权威自上而下推动的“外源性”基础之上，这就形成了我国行政体制改革的“先天不足”，也是行政体制改革处处被动、困难重重的主观症结所在。可见，行政观念创新是行政体制改革不可或缺的主要内容之一和当务之急，必须通过一定时期的“补课”，大力培养和训练全体公务员树立依法行政观念、勤政廉政观念、行政现代化观念、行政高效化观念、行政社会化观念、有限政府观念、政府服务观念、政府竞争观念、政府开放观念等，并将行政观念是否创新及行政行为表现优劣作为录用、升降、奖惩和淘汰公务员的重要依据。

（三）行政职能创新、对策与措施

1.行政职能创新的展望

市场经济中的行政职能创新，要求政府主要承担公共管理者、公共服务者、公共审批者等角色，除此之外，政府一般不应干预企业和私人领域的活动、不提供私人产品、不审批非核心公共事务与私人事务等。

2.对策与措施

（1）完善市场调节、市场监管和社会管理职能。

制定政府作为公共管理者的实体性法律规范，要求政府作为公共管理者，必须依法对市场秩序和市场运行进行监督和公正管理，其具体内容包括：政府在市场经济发展中的地位、职权和活动范围；政府公共管理行为应遵循的基本准则；政府在公共管理活动中职、权、利的关系；政府公共管理责任（包括行政法律责任、行政政治责任、行政违宪责任的内容和适用等规定）等。

（2）完善公共服务职能。

制定政府作为公共服务者的实体性法律规范，规定政府的主要任务是向社会提供社会福利、社会保险、科技发展、教育发展和社会发展等公共产品和与之相应的公共服务、保证供给与需求的社会平衡，起到促进生产和社会发展的积极作用。同时，应遵循市场经济的规律，强化市场力量，创新资源配置方式，如对社会公共管理事务实行社会公开招标和契约化管理；在经营环节中广泛引入竞争机制，推行托管、代理、承包等经营方式，吸引民间资本和社会力量参与其中；在文教卫生领域实现“拨改投”，引入社会多元投资，逐步实现向集团化和产业化方向发展；进一步培育和发挥行业协会和中介组织在社会公共事务中的作用；进一步加强社区组织建设、拓宽社区的功能，使之成为承担社会公共事务的主要载体。

（3）改革审批制度。

制定政府作为公共审批者的实体性法律规范。通过立法规定，大量减少行政审批事务，改革审批制度，规范审批行为，只保留或合并政府对核心公共事务（如环保、城市规划、部分行政许可事项等）的法定审批权限，明确规定非核心公共事务与私人事务（如基础设施建设、民间投资与贸易等）等，均属于非政府审批权限范围，以此放松对整个社会经济活动的管制，由非政府组织、企业和个人进行自我监管和社会自治监管，并最终实现良性的社会管理。

（四）行政体制创新、对策与措施

1.行政体制创新是行政改革的实质和核心

行政体制创新作为行政改革的最实质和最核心部分，其主要内容包括：行政权力体系的创新；行政组织体制的创新；行政运作机构的创新；行政法制体系的创新；行政人事制度的创新。

2.对策与措施

第一、行政权力体系的创新。改变高度集权的行政权力结构配置，纠正以往政府行政权力越位、错位、不到位等非正常现状，实现行政权力的正位、归位和定位，将无所不包的全能政府转变为有所为和有所不为的有限政府。

第二、行政组织体制的创新。通过政府层级设置的纵向调整和部门设置的横向增、减、撤、并，建立健全具有新的组织功能的设置。

第三、行政运作机构的创新。建立由决策、执行、监督、反馈、协调等构成的全新行政管理回路体系和决策失误追究制，改变以往只重决策，轻视论证和执行的现象。

第四、行政法制体系的创新。大力加强创制、修改与完善地方政府组织法、政府编制法、行政预算法等行政法律法规，建立完备的行政法律法规体系，并使之更具有可操作性。

第五、行政人事制度的创新。形成完善一套，含新陈代谢机制、竞争激励机制、廉洁保障机制在内的政府公务员制度，从“人管人”转向“制度管人”，从传统的“行政投入”的测量指标体系转向科学的“行政产出”的测量指标体系等。

（五）电子政务建设创新，对策与措施

1.电子政务建设要有中国特色。

西方发达国家普遍地已经走完办公自动化和政府协同办公的发展阶段，已经有了完备的政府信息资源数据库，现在集中于政府服务的电子化。我国的电子政务建设不同于西方发达国家，我们必须摆脱电子政务知识信息系统工程的错误的技术观念，充分认识中国电子政务的特殊性，我国的电子政务建设必须实现基础建设、信息资源建设和应用服务建设的齐头并进。我国电子政务建设面临双重任务：一是改革政府体制，使其适应市场经济发展的需要；二是运用现代信息技术，全面优化政府的行为方式、管理手段和管理工具。在进行政府职能转变过程中，电子政务建设要高度重视监管，监管是保证电子政务建设方向正确性和结果有效性的重要措施。

2.对策与措施。

电子政务是政府机构利用现代信息网络技术，实现高效，透明，规范的电子化内部办公，协同办公和对外服务的过程。在这个基础上，应该建立完整的电子政务功能、监管和效益三层效果模型和相应的量化评测体系：

第一，建立完整的功能层。完整的电子政务系统应当具有内部办公，协同办公和对外服务三方面的功能，这三个功能反映了电子政务对政府工作有效性和效率的直接作用。电子政务从技术和功能角度看，就是一项庞大的信息系统工程。信息系统建设的关键是技术标准的科学确定，标准不仅是信息系统建设的指针，也是信息系统建设效果评估的依据。

第二，建立有效的监管层。监管层包括上级监管、同级监管和人民监督三个维度，这三个维度可以客观、准确的反映政府的透明程度，有效保证政府的廉洁程度，也可以有效衡量政府监管工作的有效性和效率。

第三，建立务实的效益层。电子政务作为新时期下政府工作的重点，应该很好的体现“三个代表”的重要思想。电子政务具有的良好的经济效益，将体现先进社会生产力的发展要求，社会效益将体现先进文化的前进方向，公众效益将体现最广大人民的根本利益。

七、结语

建国以来我国政府机构改革已达8次之多，由于以往历次改革只重政府机构数量、规模的精简或缩小，不重政府机构内涵及其职能的实质性改变，因此每次改革必然陷入“屡改屡败、屡败屡改”的怪圈。实现各地各级政府机构改革及其职能转变，既不是“头痛医头、脚痛医脚”、“翻烧饼”性质的权宜之计，也不宜对它们采取大面积、步调一致的“急就章”做法，如此只会出现降低政府公信力，徒费宝贵的时间、财力等消极后果。政府机构改革是一个因时因地而异、有计划、有步骤地、有协调地长期渐进的历史过程，应避免大呼隆、“拉郎配”、赶进度、走过场等非理性做法。

政府转型是政府职能转变的前提，离开了这个前提，一般意义上的政府机构改革和政府职能转变只能是表层性的短视、短期行为.目前我国政府转型的标志，主要体现在政府价值取向上的经济目标优先向社会目标优先的转变，投资型财政体制向公共型财政体制的转变，条块封闭控制型行政体制向协调开放服务型行政体制的转变等。我国政府价值取向的改变，实际上反映出政府转型正在适应并根据社会转型的现状和发展趋势，必然地对政府职能转变提出了一系列全新的要求，包括转变政府宏观调控市场经济的现状、确立以人为本的经济社会发展战略、加快建立公共财政储备、全面实现政务公开化、加快公共服务的相关立法和各种监督、加强公共政策和公共职能的研究、加快社会体制的改革等，直至建立起一个真正符合“三个代表”要求的、科学规范、廉洁高效的公共服务型政府。 

（杨鸿台：华东政法学院教授，本文由上海市法制建设研究会推荐）