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贯彻“三个代表”重要思想,推进依法治国基本方略---尤俊意

发布日期:2004-11-19

继党的十五大确立了依法治国基本方略之后,十六大又提出了要使“依法治国基本方略得到全面落实”的目标要求。那么,如何以“三个代表”重要思想为指导,全面落实和推进依法治国基本方略(以下简称治国方略)呢?这是我国法治理论与法治实践所面临的一个重大课题,也是一大难题。为了破解这个难题,必须从以下三个方面去认识与实践:实施全面推进,实现重点突破,优化关键保障。

一、全面推进

全面落实是全面推进治国方略的前提与基础,不落实无以推进,不全面便会互相掣肘,也难有效推进。全面推进是全面落实的目的和动力,只有全面推进,才能促进全面落实,在推进中落实,在落实中推进。

(一)全面推进是“三个代表”对治国方略的本质要求

现代法治是现代经济的伴生物,是适应现代市场经济发展需求,与现代生产力与科技发展相伴而行的制度性供给,其对社会先进生产力发展的推进与保护作用已为经济发达的法治国家所证明,也正在为我国改革开放时期的社会主义现代化建设所证明。现代法治是现代政治文明的一个重要组成部分,是当代民主制度与政治体制架构的规范依托和程序保障,并为政治文明建设提供了标准化和公正性的资源。现代法治输入了大量先进文化的因子,并以自身丰富而先进的法治观念、法治文化、法治意识形态丰富和发展了先进文化的内涵,同时满足了社会发展和广大社会成员的文化需求。现代法治以有序、公正、自由、平等、民主、人权等核心价值体现并保护了最广大人民的根本利益。因此,实行法治,推进治国方略就是体现“三个代表”精神。全面推进治国方略必须在“三个代表”重要思想指导下,以先进的社会主义文化主导法治文化,以先进的社会生产力作为社会主义法治的物质支撑,以实现最广大人民群众根本利益为依归,才能取得事半功倍的预期成效。总之,全面推进治国方略是“三个代表”对治国方略的本质要求,也是“三个代表”在社会主义法治领域的生动实践。

二)全面推进治国方略是全面建设小康社会的客观要求

全面建设小康社会要求社会的全面发展,不仅要有生产水平的发展,也要有生活质量的提高;不仅有经济的具体指标作考量,也有政治、文化等方面的诸多具体要求,即不仅要有物质文明的提高,也要有政治文明、精神文明程度的提高;不仅要求城镇社会的全面小康,也要求乡村社会的全面小康,并通过乡村的城镇化来缩小城乡差别;不仅要求东部发达地区率先建成小康地区,同时要求中西部广大地区达到小康水平。与此相适应,法治化的程度与水平也要同时渗透、深入地体现在上述各个方面。

除了治国方略同社会的全面协调发展必须互相适应外,法治化同经济发展的程度和高度是密切相关的。当经济与社会发展尚未达到温饱或仅仅是不平衡温饱程度时,社会及其成员是不会自觉地、迫切地提出法治化要求的。因为除了岌岌可危的生存状态,几乎没有什么值得法治保护的内容,也无法为法治提供丰富的资源与昂贵的成本。当经济与社会发展达到一定水平时,社会及其成员一方面迫切寻求法治保护其既得利益,另一方面也乐意且有能力为秩序与公正提供法治成本与付出法治代价,全社会将从中获得丰富的法治资源。法治实践告诉我们,当社会需要利益保护时,就出现了立法需求;当社会多元利益群体处于大致平衡时,就对执法与司法平等提出了更高的要求。经济与社会发展的程度越高,对法治化水平的要求也越高,对法治意识、法律知识、法治技能等的需求就会水涨船高,对法治人才的量与质要求便会与日俱增。

法治化还同经济与社会发展的是否大体达到地区平衡和人群平衡相关。中国基本上是一个乡村社会,没有法治化在城乡广袤大地的推进,就谈不上治国方略的全面推进。因为法制是统一的,法律规范是整齐划一的,适用法律是人人平等的,在一个局部小康且发展落差悬殊的社会环境,要立一个同一标准的法或统一适用一个法,都是不可能的。由于发展程度的悬殊差别,法律的应用将被肢解得支离破碎,各取所需,各避其责,地区壁垒和地方保护主义应运而生。

(三)全面推进治国方略是法治整体推进、协调发展、系统建设的本能需要

法治是一个系统,其内部各要素之间是互相依存、相互关联、互为因果的。没有法治观念形态的萌发与生成,就不会有对某种法律制度的需求,也无法对制度建构提供精神支撑与智力支持。没有法律制度的建构与推行,就难以促进法治理念的普及,就不可能为广大社会成员的行为提供一体遵行的统一规范模式,法治就失去其引导、预期、规范行为的价值。没有法律行为的普遍合法化,法治便会落空;没有先进、文明的法治理念与法治制度,社会行为将无所适从,社会便杂乱无序。法治制度还需要物化,需要具体载体来承载和表现,法治理念也需要某种器物来表征。比如法槌、法袍和法院的一级级台阶,无不浸透着法律的庄严、有序与权威。反之,一定的器物需要一定的法治理念来指导,需要一定的制度来支配。由此可见,全面推进治国方略,必须将法治的理念形态、制度形态、行为形态和器物形态等全面协调地整体推进,缺一不可。应该说,经过20多年的磨练,我国法治的整体推进已经具备了一定的条件与基础,因而也是可行的。

此外,上世纪末我国先后签署或加入了两大国际人权公约,本世纪初的加入世贸组织,都客观地迫切要求治国方略在本世纪能获得整体地协调地全面推进。

二、重点突破

全面之中必有重点,只讲全面而不突出重点,或只抓重点而不顾及全面协调,都是片面的一点论;只有既突出重点又协调全面,才是辨证的两点论。而且,全面是有重点的全面,是通过重点的突破来达到全面推进的。重点往往就是难点,突破了重点也就攻克了难点。因此,要使治国方略得到全面落实,必须讲究重点突破。

那么,在全面落实治国方略的过程中,需要突破哪些重点或难点问题呢?举其大者,主要有:

(一)实现宪治

顾名思义,宪治就是宪法之治、宪政之治,是法治(法律之治)的主要标志与核心内容。它的实质要件是人民主权,它的形式要件是以宪法为根据与基础的宪政制度。宪政制度是以宪法为核心,以实现政治文明为目标的民主政治的制度体系。这个体系的核心要素便是一部比较完善、突现政治文明的宪法,这个体系的结构要素则是一系列各自相对独立而又相互依存、相互制约、共同演进的民主政治制度。法治的第一要素是良法,宪治的第一要素是良宪。法治的第二要素是良法得到普遍遵守,宪治的第二要素则是体现良宪的一系列民主政治制度获得一体遵行。为实现法治,必须实现宪治,并以宪治推进法治。这是法治的重点之处、难点之处。不克服这个难点,不突破这个重点,就谈不上全面落实治国方略,无以实现真正的法治。为此,必须做好以下两件大事。

1.修缮现行宪法,使之成为一部比较完善、相当文明的社会主义宪法。作为宪治的首善之举,宪法必须凸现它的正当性(含民主性、合法性)、指导性、纲领性、示范性、规范性、完整性、科学性、至上性、可诉性、国际共通性、文明性、先进性和前瞻性。唯其如此,才具有作为宪法的共性,并具有作为中国社会主义宪法的特性。现行宪法已有3次修改、17条修正案,第4次修宪究竟修改哪些内容、如何修正,均应以此要求为准。鉴于现行宪法已达到的程度,今后的修改应着重于规范性、完整性、科学性、可诉性、国际性等的完善。其原则是:有些不必、不宜在宪法中作规定的,应予以删去;有些必须在宪法中有所规定的,应予以补充;有些规定不够规范、完整、科学的必须修正,有些过时的规定必须修改或删去;有些理应规定而暂时难能实现的则必须未雨绸缪,尽早进行可行性研究,尽可能作前瞻性设定和倡行。

2.建构并完善宪政制度。一部良好的宪法,只是宪政的静态性起点,并非动态性的过程,更非宪治的全部。要实行宪治还要以宪法为根据,建构一系列宪政制度,既有的一些宪政性制度必须与时俱进,适时完善。宪法只是对国家和社会生活的重大原则、基本制度的宏观设定,对公民权益、社会权利和国家权力三权资源的基本配置;宪政则要求从宪法出发,以宪治为目标,建构一系列有关人民主权、民主政治、人权保障、权利实现、权力制约、违宪追究等制度的结构体系。依照良宪及其派生的一系列宪政制度治理国家、管理社会和服务于人民,便是依宪治国,便是宪治。

宪治是实施宪法及宪政制度的动态过程。为了确保为宪治提供必需而充足的宪法与宪政资源,宪法中应有如何保障宪法实施的专门规定,宪政实践中应有保障宪法实施的制度安排。而我国现行宪法最缺乏的便是保障宪法实施的制度安排。据此,应将此项工作列为修宪的主要内容之一。其要点有:(1)释宪制度。当宪法同现实发展产生边界模糊,但未获修宪之时机、不宜修改宪法或暂无修宪之必要时,需要宪法解释主体(全国人大常委会)对此作出必要的解释,以保持宪法同现实的一致性,消除宪法同现实的矛盾性。值此社会处于改革开放的转型期,当某项重大改革措施出台时,或执政党和国家制定、实施某些政策时,同宪法规定之间往往会产生某种不协调甚至矛盾之处,在宪法未修改之时,必须对此现象做出合宪性的解释,以排除其违宪的可能性。现行宪法虽已有释宪主体的规定,但释宪的程序、方式、公布形式等均无具体规定。同时,改革开放20多年来释宪主体未曾使用过一次释宪权,有使释宪规定虚设之虞。(2)修宪制度。当宪法同现实发展特别是重大政策产生明显的矛盾,不修改宪法便不能克服这个矛盾,甚至可能引起宪法信仰危机时,必须及时修改宪法。现行宪法已修改了3次,也已形成了修正案的惯例,但对于修宪条件的确认、时机的选择、程序的规范、公布的形式等都缺乏宪法或法律规定。(3)违宪审查追究制度。这是保障宪法实施的重中之重。现行宪法只是对违宪行为作出追究的许诺,至于何为违宪、谁来追究、如何追究等并无规定。确立违宪审查追究制,是实现宪法可诉性、监督并保障宪法实施,从而使“死宪法”变为“活宪法”的关键所在。

3.为了履践上述两项工作职能,必须成立一个专门机构。为了既同目前我国政治体制架构相适应,又具有想当的权威性,该机构宜设在全国人大之内,不宜设在全国人大常委会之内,也不宜设在最高权力机构之外,因为违宪审查权、修宪权、释宪权均属于最高权力的范畴。为贯彻精简、统一和效能的原则,该机构可集释宪、修宪、违宪审查三项职务于一身,命名为宪法委员会。其职能工作是:负责受理释宪、修宪建议并负责拟定宪法解释审议稿和宪法修改建议稿;受理违宪审查申请,并审查违宪案件,或由其附设的专家咨询小组提出审查意见,或由其附设的宪法法庭具体审理违宪案件,最后提出是否追究违宪责任的裁决议案,分别供全国人大或其常委会审议。

(二)行政法治

破解法治的第二道难题是实现行政法治。从政权结构方面审视,法治国家的主要标志与形象是有一个法治政府。如何建构现代化、高效能的法治政府呢?其途径是行政法治。行政法治的主要内涵与要求是:

1.依法设定行政权力及其执行机构,依法配置行政权力,依法分解行政权力。为此,必须制定行政编制法、行政关系法等法律。

2.依法行使行政权力,不仅依照实体法行政,而且更要注重按照程序法行政。没有程序便没有法治。对于我国,由于过去长期实行的高度集中、计划统制,强制性与任意性较强,更要加速从革命政府向行政政府、从人治政府向法治政府的转变,因而尤其要特别强调程序对行政行为的重要性。不依法行政的毛病一般都出在不依法定程序办事,因此依法行政的关键便在于依法定程序办事。为此,必须尽快颁行行政许可法、行政程序法、行政决策法等。

3.依法监督行政权力,包括行政权力体制内部的自我监督和来自行政权外部的监督行政。为此,必须进一步完善现行的行政监察法,并尽快颁行监督法。就我国而言,特别要发挥参政党监督、人民政协民主监督和新闻舆论监督的效能。

4.加快行政职能转变,实现政企分开、政事分开、政社分开、政经分开,打造一个透明政府、廉洁政府、勤政政府、高效政府、有限政府、责任政府、服务政府、法治政府、诚信政府、公共政府,以改变革命政府、万能政府、任性政府、管制政府、人治政府、经济政府的形象与积习。

5.为此,必须大力培植现代公共行政理念,推行并完善公务员制度,建立一系列行政责任制,包括行政执法责任制、行政行为责任制、行政决策责任制、行政处罚责任制、行政管理责任制、行政责任追究制、行政人员奖惩制等。

(三)司法独立

司法的神圣职责是依法裁判,司法裁判的核心价值是公正,司法公正的前提和条件是司法独立。不独立则有所偏倚,有偏倚则难公正。为此,司法机关——主要是法院和法官——唯一的天职便是服从法律。我们的法律是党领导人民制定出来的,它是党的主张、国家意志和人民的根本利益的“三合一”产物,是人民意愿和社会发展客观规律的统一,是党的意志和执政规律的统一,是国家意志和权力运行规律的统一,因此服从法律就是服从公正,就是体现“三个代表”重要思想在司法工作中的指导作用。我国1954年宪法第78条曾如此规定:“人民法院独立进行审判,只服从法律”。世界各国大多数宪法也是如此规定。经过50年的打造,我国经济、政治、文化,包括法治本身都有了跨时代的发展,我们的法院建设和法官队伍素质也都有了长足的进步,这就为实行司法独立奠定了社会基础和法制基础。我们理应高举起司法独立、服从法律的大旗。

所谓服从法律,就是司法裁判不受任何组织和个人的干涉,唯法律是尊,唯法律是从。服从法律也就是服从党的领导、服从国家权力的正常运行、服从人民的意愿。据此,建议宪法第126条所规定的“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”改为“不受任何组织和个人的干涉,只服从法律”。如果党组织对司法裁判有意见,可通过国家权力机关对司法机关的监督职能渠道来解决;党章、宪法都规定了党组织也要在宪法和法律范围内活动,因此当然也要服从司法裁判、不得违法干涉司法审判。国家法治的三大要素是实现宪政、行政法治、司法独立。司法独立是国家权力运行流程的下游关口,如果守不住司法独立的关口,法治国家的法治长堤便会因权力侵蚀等垮塌下来。法治的核心价值是公正,包括立法公正、行政公正和司法公正,据此,追求司法公正、保障司法公正、实现司法公正,此其时矣!

为此,必须在司法权力配置、司法管理体制、司法管辖体制、司法财政体制等领域着力改革,有所突破,并取得关键性进展。特别是要提高现有司法机关在国家机构中的法定地位,使其不低于同级行政机关;改进司法官员的任命方式和程序,使其真正能向权力机关和国家法律责任;改革司法经费拨款制度,由政府拨款改为权力机关法定拨款,使其摆脱对同级行政财政的依附;完善法官制度,培植法官的现代司法理念、公正的独立人格、至尊的法律品格,使其能真正服从法律、服从真理。

三、关键保障

在资本主义国家,是否法治国家与法治社会,其主要标志与保障是议会民主制度。议会民主能按法定程序和平地运行,则必定能获得一个法治政府与法治秩序;否则,便会发生宪政危机、政权频变、社会无序的恶果。在社会主义中国,要形成依法治国的法治国家与法治社会,从操作层面上看,是全国落实法治方略,完善宪政制度,建设法治政府,实现司法独立;而从动力保障层面上看,则是执政党的依法领导问题。这是中国社会主义法治进程能否取得成功的关键所在。

(一)革命党向执政党的历史性转变,是依法领导的基本依据。

中国共产党在长期的武装革命斗争时期,所从事的事业是领导人民开展武装斗争、革命运动,即使也曾经拥有一片苏区、边区和解放区,由于未能取得全国性政权,使其地位长期处于一种同全国性政权及其法定秩序互相对抗的状态。故它是旧政权法律程序的天生叛逆者。当它领导人民建立了全国性政权后,领导党其实已经变成了执政党,理应领导政权形成一种稳定的法治化常态管理模式。革命党以执政党及其执掌的国家政权为斗争对象,执政党以维护执政秩序、促进经济与社会发展为己任,二者的职责是截然相反的。但由于当时国内外形势同党内领导思维互相影响,导致我国社会长期处于不断革命、持续运动的非法治状态。这种条件下,领导党必然依旧运用开会、作决定、制定政策、群众运动等革命时期领导方式来领导新的国家与社会。因而从根本上来说,始终未能完成从革命党到执政党的理念与运作的转变。

自从第二代领导集体提出“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的社会主义法制建设基本方针并在领导民主与法制建设方面取得了长足的进步,第三代领导集体确立了依法治国基本方略后,领导党已经以自己的行动逐步实现着从革命党向执政党的转变、从斗争党向建设党的转变、从运动党向协调党的转变。这就需要以稳定为常态,以规范为准则,以程序为过程。而稳定是法治秩序的要求,规范与程序是法律的核心内容。因此,执政党必须按照“三个代表”的要求,依法执政,即必须依法治理国家、管理社会、服务人民,依法发展先进生产力和先进文化,依法代表和实现最广大人民群众的根本利益。由此可见,依法领导必然要求依法执政,依法执政是依法领导的主要内涵。

(二)执政党的执政地位要求具备依法执政的执政思维

一般情况下,一个国家的执政党地位是依法而定的,即通过宪法、议会法、选举法等选举渠道,取得议会中第一大党的地位,从而取得单独组阁或联合组阁的权力,组成了符合本党意愿的政府,从而取得执政的合法性基础。我们党在特殊年代通过特殊途径取得执政地位,这是符合当时最大多数人利益的,从而取得了执政的合理性基础即道德基础。从全国政协制定的《共同纲领》到一届人大制定的五四宪法,我们党不仅直接获得了实质要件的合法性基础,而且同时取得了形式要件的合法性基础。然而合法性的具体内涵是随时代的发展而发展的。根据“三个代表”重要思想的精髓,过去代表人民利益推翻三座大山是合法的,而后只有领导人民发展生产、建设社会、提高生活才是实质的合法;同时,过去通过武装斗争、动员群众等足以取得形式合法,而后则只有通过法治才能取得形式要件上的合法性。

依法领导的核心内容是依法执政,依法执政的主要内涵有:权由民赋、权自法出;依法执政、依法行政、依法行权、依法督权;依法协调国家权力、社会利益和公民权利三者之间的关系等。执政党只有具备依法执政的思维与理念,才能通过宪政精神、法治原则、法律规范、法定程序等构建起一整套合法的国家政权系统,并使国家政权机构依照法定职责与程序合法地运行,从而产生法治的公正与效能的预期效果。

三)执政党领导治国方略全面推行的逻辑要求是,提高依法领导的能力和依法执政的水平

知易行难。执政党领导人民制定了依法治国方略,也要领导人民推进、落实和实现治国方略。全面落实和推进治国方略并非易事,执政党必须提高自己的领导能力和执政水平,才能堪当此任。1981年党的十一届六中全会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中首次提出了“党要在宪法和法律范围内活动”,1982年的党章也规定了这一原则。现行宪法也有类似的规定。这当然是一种历史性的进步。但毕竟还是一种不得违法的最低要求。作为执政党,要在这个起点上,以高屋建瓴的气魄与眼光,站在“总揽全局,协调各方”的高度上,提出治国方略的实施方案,依法领导好国家机关的职能工作,特别是依法协调好国家权力机关在实施治国方略过程中同行政、司法等国家机关和政协、工青妇等社会团体的关系,尤其要协调好执政党本身同国家机关、社会团体以及其他社会组织之间的关系,绝不能越俎代庖地干扰、干预、替代各相对独立职权机构与社会组织的职权与职能,而要使政党、国家、社会、公民各就各位,依法行权。

提高领导能力与执政水平的具体要求是:1)不越位。即党要管党,从严治党。党必须执行好党章、党内民主集中制、党内纪律、党的建设等各项工作,并巧妙地以党的路线、方针、政策、干部等在国家政权机构运行中发挥作用,不要直接插手国家政权具体工作。2)不缺位。即执政党必须在国家政权采取重大措施、修改宪法、制定重大法律之前未雨绸缪,超前谋划,发挥执政党的引导、主导作用。同时必须同各民主党派与无党派人士、人民政协、各主要社团组织在政治协商、参政议政、民主监督等方面取得共识,以取得领导、执政的最佳效益。

(四)目前应做的几件事

在“三个代表”重要思想指导下,根据治国方略的全面要求,按照十六大所确定的诸项任务与工作目标,党在领导全面落实治国方略的过程中,似应首先做好以下几项工作。

1.依法领导修宪工作。根据宪法第64条,宪法的修改应由全国人大常委会或1/5以上的全国人大代表提议,经全国人大审议通过。据此,修宪提议权的主体有两个。但就实际可行而言,鉴于全国人大代表均为兼职,要跨省市获得600名左右代表签名,其可能性并不大,唯一切实可行的便是全国人大常委会的提议权。为此,党中央可设或可不设修宪工作的领导小组,全国人大之内则应设立由委员长任组长或主任的修宪小组或修宪委员会。修宪建议稿草案可直接由修宪小组提出,不宜在执政党内形成建议稿,原封不动地转化为人大常委会修宪草案。否则,人大常委会修宪提议权有虚置之嫌,党的领导机关直接立法也不妥当。其实,由全国人大常委会直接出面提出修宪草案并不影响党的领导,因为修宪机构领导人员大都是党的领导干部,其成员也大多为中共党员,党中央对修宪事宜可事先加强领导、提出原则要求,事中把好讨论关,事后还有拍板权,何必事必躬亲,亲自提出修宪建议稿,浪费人大常委会的立法资源呢?

2.根据党要管党、党不代政的原则,党委不宜冲在经济建设、市场监管的第一线,也不宜同政权机构联合行文,以免党政不分、以党干政。尤其是关于法规、规章和规范性文件的制定和具有法律效力的决定决议方面,更不宜联合共署,以免影响法律的效力和司法裁判的援用价值。

3.尽快帮助司法机关脱离行政系列,确立法官独立系列;改革并完善司法机关隶属管辖制度,确立司法财政独立预算核算制,确保其司法权力的独立地位不低于政府,并为其审判独立、消除地方保护主义创设必要的条件。

4.坚决贯彻党要管党、党政分开、党社分开的原则,党委不宜直接管“事”,即国务之事、政务之事、企业之事、社会之事,尽快从大量繁忙的事务堆中解脱出来,专心于党建,悉心于执政党执政规律的把握。与此同时,协助政府发展壮大社会团体、群众组织、中介机构、基层群众自治组织以及社区自治的能力,改变强党委、弱政府、软社团、缺中介的不协调局面与不匹配现象,使党组织真正发挥总揽全局、协调各方的作用,使党政社企事等各路大军均能各就各位、依法履行各自的职责。如此,党的执政水平与领导能力必将大大提高,国家机关的管理能力与水平必将大大提高,社会力量必将获得发育壮大,社会也就显得更加协调和谐了。

 (尤俊意:上海社科院法学所教授,本文由上海法学会推荐)