随着社会法治化的进程的推进，依法治理问题也日益显现出来。特别是近年来，上海市政府在推进依法治理方面，进行了卓有成效的努力，并且取得了显著的成绩。然而，由于城市管理和组织的结构系统正处于转型时期，政府在促进社会依法治理，创建可持续发展的城市组织管理结构的问题上经历着深刻而重大的变革。这种变革不只是政府内部在工作上的一种技术性调整，更是一个具有深刻社会背景的、能够给我国法治建设以及法与社会政治经济生活的关系带来重大影响的变革过程。在这种变革过程中，必然随之而来地会出现各种新情况，产生新问题。如何以“三个代表”重要思想为指导，从理论和实践两方面对这些情况和问题进行分析研究，寻求解决的对策，对于建设社会主义政治文明，进一步推进城市法治化进程，实现依法治市的目标无疑具有重要意义。

一、社会依法治理是实践“三个代表”的必然要求

“三个代表”的核心，在于代表最广大人民的根本利益，这也是社会依法治理的根本目的所在。在上海新一轮的城市化发展的过程中，城市建设的法治化是其中的重要方面。城市现代化的发展，首先需要一个稳定的社会环境。社会稳定是人民的最高利益之所在。保持社会稳定，国家才能长治久安，人民才能安居乐业。人民群众企盼生活幸福，但幸福生活离不开社会稳定。如果社会动荡不安，秩序混乱，经济不可能发展，人民群众也不可能过上幸福的生活。邓小平同志指出，稳定压倒一切。在安定团结的基础上进行社会主义现代化建设，这是全国人民的最大利益。江泽民同志也指出：思稳定，盼发展，求富裕，是各族各界群众的共同心愿。实现社会稳定是全国各族人民的共同愿望，我们党要实践“三个代表”重要思想，代表最广大人民的根本利益，就必须致力于维护好社会稳定。

当然，社会稳定只是城市现代化发展的一个前提条件。城市现代化发展的关键，除了稳定的社会局面外，更要求一个宽松、和谐、规范有序的社会环境和社会秩序；而规范、有序的社会环境和社会秩序的形成，又必须运用法律手段，调整、规范社会行为。因此，社会依法治理，是实践“三个代表”的要求，贯彻“依法治国”的方略，推进社会主义政治文明建设和“依法治市”的重要方面。

“依法治理”作为法治理论指导下的具体实践，是城市管理努力实现的法治价值，可以说具有超越国界和法文化的普遍意义。

（一）社会依法治理是发展社会主义市场经济的客观需要

市场经济是法治经济。市场经济的基本特点，在于国家宏观调控下的资源配置的市场化，以及经济运行的法治化。要保证市场经济的正常运行，必须建立相应的市场规则。因此，就其本质而言，市场经济是一种法治经济。这是因为：第一，市场经济是契约经济，市场主体法律地位平等，遵守共同的市场规则，并且这种规则是由相应的法律手段和法律措施予以保障的；第二，市场经济是权利经济，市场主体的权利义务，都是在市场机制作用下，通过市场主体的交易行为表现出来的，并且这种权利义务关系，是由相应的法律予以规范和调整的；第三，市场经济是法律经济，在市场经济条件下，法律是最根本的游戏规则，是唯一可以保障市场交易公正、公开、公平进行的调整手段。正是基于市场经济的上述特征，为了规范市场秩序，保证社会主义市场经济的健康发展，客观上要求必须依法来治理和规范政府、社会和公民个人的行为。这也是社会依法治理的基本内涵。

（二）社会依法治理是社会主义政治文明建设的必然要求

作为制度文明的政治文明，其核心在于它是围绕着公共事务而发展起来的。社会要想形成在公共事务上达成共识的制度模式，必须以得到社会公认的程序和规则为前提，而且这些公共规则和程序必须有权威性的社会确认的保障。法治和宪政就是这种权威性认可的保障所凭借的资源，而且随着现代政治文明的发展，法治和宪政日益成为对权威性认可进行保障的最佳资源。也就是说，法治文明和宪政文明是现代政治文明的核心。只有通过法治和宪政规范权力的运行，使各种利益或权利在处理公共事务的过程中协调和平衡，政治文明才有形成的可能。在这种意义上说，法治，包括“社会依法治理”，是社会主义政治文明建设的必然要求。

（三）社会依法治理是贯彻依法治市方针的必然要求

市场经济的发展使得我国的城市管理原有的“政治——行政中心”的组织架构无法满足城市空间组织与管理发展的需要，同时，臃肿低效的传统行政级别体制阻碍了城市的有效管理，也妨碍了更广泛的社会参与治理。城市法治应运而生，努力为城市发展和社会进步提供更多的制度资源。依法治市不仅仅包括政府管理，还涉及到市民社会与国家之间的关系，涉及到执法者与守法者之间的关系，涉及到政府权力的授予与控制之间的关系。社会依法治理就是依法治市方针下的一个必然产物，作为一种治理的概念，是存在于正规的行政机关和政府机构内部和外部的权力总称，在许多范式中，社会依法治理包括政府、市民社会与私营部门等多个层次，其重点在于强化政府对于社会的依法治理，以实现政府层面上的城市治理的可持续性和有效率性。为了实现这个目标，首先对政府权力的行使提出了基本要求：

1.政府权力行使的有限性。权力的分散化成为全球范围内政府改革的趋势，权力资源在政府，市民社会与私营部门等多个层次进行重新分配。这种分散化带来了上下协同管理的程度加大和社会自治能力的增强，政府已经将重心集中到解决社会政策制定和实施的领域上去，城市管理的绩效不断提高。我国一些城市也认识到了政府改革的必要性，例如上海市政府就明确指出，上海新一轮城市持续发展要加快从传统政府一元管理向政府引导下的社会多元治理的转变，建立一个由政府公共组织，企业盈利组织，市民社会与非政府组织组成的城市治理结构。

2.政府权力行使的合法性。构建一个法治之下的既公平、公开又具有竞争力的社会治理系统，政府的管理行为将起到十分关键的作用，需要一种法治化的政府的运行方式。国家对于城市的管理权力并不自然而然地转移到政府，这种转移必须通过法律授权的途径来进行。政府行使权力必须受到法律授权的制约，凡是超越法律界限的权力行使行为均为无效。

3.政府权力行使的依法性。好的法律和政策，只有得到落实，才能发挥其应有的作用。目前，城市管理中的许多问题，主要根源于一些制度和法律由于种种原因未得到贯彻执行，因而必须重视城市管理中的依法执行权力，防止徇私枉法，以罚代法等行为。同时，要逐步提高城市管理的执法质量，严格按照法律程序的规定，规范权力的运作。

4.政府权力行使的效率性。传统的政府管理模式以实施目标管理为唯一宗旨，不顾及管理成本与收益的平衡。社会依法治理引入市场绩效机制，对实施目标管理的投入成本和绩效进行过程分析，这里的城市管理成本包括立法成本，执法成本和守法成本三个方面。政府管理中的成本效率的倾向明显加强，提高城市管理绩效，降低城市管理成本成为政府权力行使的重要特征。因此，权力行使的效率性也是社会依法治理中的一个制度化，规范化的重要价值取向。

（四）社会依法治理是创建文明法治环境的必然要求

如前所述，市场经济是法治经济，文明法治环境是实现社会管理的关键环节和重要内容，创建文明法治环境是社会规范、有序发展的重要任务和保障。良好的文明法治环境是依法治市工作取得实效的体现。创建文明法治环境，能够有效地改善执法环境，促进依法行政、推进社会依法治理。而社会依法治理，又能有效促进社会文明法治环境的实现，两者是一种良性互动的关系。而其根本目标和途径，就是按照 “三个代表”的要求，运用法治化手段，规范社会行为，稳定社会秩序，实现社会管理和社会生活的法治化，推进依法治市的进程。

二、社会依法治理如何适应“与时俱进”的要求

社会治理是一项我们身边的实践活动，是一门同老百姓和政府都息息相关的事业。随着上海城市发展的日益深化，城市管理的科学化要求越来越高，这就对上海的社会治理提出了更高的要求。为了实现“三个代表”的要求，贯彻上海市委1999年8月制定的《上海市进一步依法治市工作纲要》和上海市政府2000年4月制定的《上海市全面推进依法行政实施方案》，上海市在总结以往行政执法经验的基础上从2000年年底开始在城市管理领域实施综合执法试点工作。几年来，上海城市管理综合执法体制改革稳步推进，取得了阶段性成果，积累了丰富的经验，对整个城市管理体制的改革和行政执法体制的改革起到了很好的示范作用。但是与建成现代化国际化大都市的要求相比，城市的管理水平和行政执法水平还有一定的差距。由于城市系统的复杂性和多变性，以及政府的管理资源的有限性，政府在城市治理过程中的作用固然重要，但是没有对于执法资源的优化整合，以及广大城市利益相关者的积极参与，社会治理的成本将会十分高昂，社会治理的效率则相对低下。为了实现社会治理的成本合理和效率最大的目标，政府应当重视执法资源的优化整合，并且激励城市利益相关者，尤其是非政府组织和市民社会通过一定的机制参与城市治理。我国目前亟待从理论上研究建立一个符合现实国情的城市综合治理的体系，这将对我国社会依法治理的发展具有重大的实际意义。从贯彻“三个代表”、建设社会主义政治文明、推进依法治市要求的高度出发，本着“与时俱进”的精神，从目前的实际情况看，应当着重解决以下几个方面的问题。

（一）加强上下协同与横向联合，以组织变革为切入点，构建城市综合执法体系

首先，完善相对集中的行政处罚权制度。相对集中行政处罚权制度是我国行政处罚法确定的一项重要制度，其目的是要有效解决行政机关多头执法，职责交叉，重复处罚，执法扰民和执法机构膨胀的问题，整合行政管理体制和执法机制。在城市管理中开展相对集中行政处罚权工作，要结合行政处罚设定权制度，行政处罚主体资格制度，听证制度，罚款决定和罚款收缴相分离制度，进一步规范权力的运作。而且，必须完善开展相对集中行政处罚权工作的配套制度，加强政府和公共舆论对行政处罚执法的监督。在实际当中将开展相对集中行政处罚权工作和政府管理职能转变相联系，按照权力与利益彻底脱钩，权力和责任密切挂钩的原则，调整市，区政府有关执法部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，推行行政执法责任制和考核评议制。

其次，应当整合各专业管理部门的资源，建立执法管理的综合协调机制。例如，为了解决由“克莉斯汀”饼屋事件暴露的对食品卫生管理重叠交叉的行政管理问题，上海市政府经研究作出决策，在食品卫生的行政执法方面，以适用食品卫生法为主；对食品企业的行政执法，由卫生部门为主执法，质监部门和工商部门协同执法，设立食品卫生执法工作联席会议。实施“三统一”制度，实施食品的统一抽检，实施信息的统一发布，实施统一的检测标准。实施“抄告”制度，在行政执法中遇到多个部门可以执法的，一旦一个部门已经执法，应当将执法情况抄告其他行政执法部门，防止其他部门重复执法。

（二）深化社会治理改革，标本兼治，加强城市治理的基础建设和长效性建设

首先，应当加强城市恒常性综合治理。过去，城市治理与综合治理由于受到传统政府管理体制的影响，是部门条块分割的，经常产生部门之间不协调而带来的治标不治本，治小不治大的倾向。我们经常提到的临时性的集中突击整治带来不可避免的“回潮”现象，就是由于应当恒常性综合治理的问题被当作“小病”短治，导致久病成疴，不经彻底的恒常性综合治理已经难以根治。因此，为了实现城市的“可持续性”，“适于居住性”，“安全性”，“包容差异性”的发展目标，必须在城市治理的具体环节上，保证公共政策对城市领域诸多不协调的治理真正做到公平，公正，并且能够长期持续。实际上，城市综合治理是一项恒常性的工作，不能只顾一时，要严防回潮现象，为此城市恒常性综合治理必须规范化，制度化。例如，上海市徐汇区田林街道在社区管理中进行城市恒常性综合治理，建立“多网协同”社区综合管理长效机制，获得了良好的社会效应。田林街道整合和利用社区的公安，城管，市容环卫部门等社区执法机关，社区管理单位的力量，形成“以我为主，兼管其他，互通有无，形成合力”的执法网络和管理网络，有利于执法的长期化，制度化。这个经验值得总结和推广。

其次，城市管理必须权力重心下移，充分发挥基层的作用。第一，从基层工作抓起，对于日常管理性工作要重心下移，加强基层及基础性管理。日常管理需要由经常化，制度化向规范化，程序化迈进，使工作真正到位。第二，进一步深化城市管理体制的改革，理顺市，区，街道之间的关系，在强化区一级管理城市职能的同时，向区政府放权。街道和社区是社会依法治理的基础，加强城市管理必须权力重心下移，充分发挥街道和社区的作用。

（三）在某些特定城市管理领域赋予行政机关 “先行执行”的行政强制执行权力，优化行政执法资源配置，提高城市管理效率

“先行执行”，是行政强制执行的一种例外情况。“先行执行”以作为执行依据的基础行政行为作出之后但是尚未最终生效（即不是在法定救济期限内放弃救济权利，或者经法律救济维持了基础行政行为）之前便实施行政强制执行为其特征。这种“先行执行”制度，无论在外国还是中国，不管是坚持法律救济不停止原行政行为执行的国家（法国），还是相反（德国），都广泛地存在。[1]实施“先行执行”的制度设计是基于对行政法治的效率性的考虑，即如果不赋予行政先行执行的权力，将严重危害公共利益。以城市管理中的拆除违法建筑的强制权为例，按目前《中华人民共和国城市规划法》规定，拆除违法建筑的行政决定，当事人不自觉履行的，由司法机关审查并予以执行。但按法律程序，处罚决定书送达违法建设当事人至少约11个月后人民法院才能拆除违法建筑，行政执法效率相当低。在广州市，城市面临大量的违法建筑要拆除和整治，如果不授予行政机关予以拆除，每一件案件都必须由法院执行的话，那么法院在近两年内单拆除违法建筑一项，就要完成约三万件案件，这显然是做不到的。赋予行政机关强制拆除违法建筑的权力，由城市管理综合执法机构申请人民政府批准后组织拆除， 据广州日报报道，广州市1999年“小变”期间通过市、区两级政府的整治，拆除了33797宗，面积为382万平方米的违法建筑，2000年“中变”1至10月份期间，也拆除了22840宗、282．4万平方米违法建筑，大大提高了城市管理执法效率。

我国城市管理先行执行的存在，不仅仅来自于行政机关对待法律救济的态度，而且来自于法律法规的明文规定。如：《上海市拆除违法建筑若干规定》第七条规定：“对正在施工的本规定适用范围内的违法建筑，市或者区、县规划管理部门应当作出责令当事人立即停止施工并限期拆除的决定；当事人不执行限期拆除决定的，市或者区、县规划管理部门可以立即强制拆除。对正在施工的其他违法建筑，规划管理部门以及其他管理部门应当责令当事人立即停止施工，并依法予以处理。”《上海市城市管理综合执法暂行规定》第十三条(强制拆除违法建筑)第五款规定：“对擅自建造妨碍市容景观的建筑物、构筑物且正在施工的，区城市管理监察大队应当责令当事人立即停止施工并限期拆除。当事人拒不停止施工或者在限期内拒不拆除的，区城市管理监察大队可以立即强制拆除。”

当然，“先行执行”作为行政强制执行的一种例外情况，在法律救济上依然适用与行政强制执行相同的程序和标准，而且，“先行执行”的法律设定应当比一般行政强制执行更加严格，应当是而且仅仅是基于及时和必要保护公共利益的需要。

（四）建立城市治理主体的多元化机制，实现城市管理手段的多元化，提高城市治理的效率

相对于日益繁重的城市治理任务而言，政府自身拥有的资源十分有限。如果没有城市利益相关者的积极参与，难以保证形成科学的决策，难以保证政策和法律得到有效落实，监督也难以取得预期效果。因此，首先要积极探索新机制，吸引城市利益相关者积极参与城市管理。在田林街道的“多网协同”社区综合管理长效机制的形成和建立中，政府发挥调控的作用，由街道统一牵头，组织和协调各方面力量，一方面使作为社会组织的居委会在“多网协同”中发挥左右协调和承上启下的作用，动员居民广泛参加社区治安，市容环境，民主评议的民主自治活动。另一方面组织居民参与社区管理，充分运用“听证会，评议会，协调会”三会形式，调动社区居民参政议政，共同管理社区的积极性。使得静态性的社区管理发展为动态性的社区管理，工作主体由单一化的街道管理发展为多元化的社区诸职能部门共同有效管理，管理模式也由封闭性的政府管理向开放性的民主管理，综合管理转变，为如何在大都市社会管理中提高社区综合管理水平作出有益尝试。与此相配套，开展多种教育形式，提高市民素质及参与城市管理的能力，加强整个社会的法治。其次，更新城市管理手段，提高城市治理的效率。经验表明，在市场经济条件下，仅仅依靠行政命令来实施城市管理，难以收到预期效果。必须综合运用经济，法律和教育手段，采用现代先进的科技手段，才能降低城市管理的成本，提高城市管理的效率和现代化水平。比如，利用利益激励机制，合理运用经济杠杆，通过影响城市行为主体的利益，诱导其按照社会规范理性行事。

三、结语

社会依法治理的重构首先是一个重新形成或者说再塑政府治理模式的过程。以具有实质意义的社会控制模式的转型为前提，如何在执法资源整合问题上改进并由此提升城市综合治理的水平是这个过程遇到的重要问题。同时，社会依法治理的重构还意味着政府、市民社会与私营部门等在城市治理中的角色和作用的重新分配。目前，理论界在这些方面的尝试和努力的现象背后，存在着城市转型时期的政府对于其城市治理的正当性体系和效率性机制进行再调整的必要的大背景。在更深层次的意义上，社会依法治理的重构可以理解为从某个侧面反映了社会发展对社会控制模式提出的新的要求。

当然，社会依法治理工作面临的许多问题不是单单靠社会控制模式改革，尤其是强化执法资源综合就能够得到完全解决的。社会依法治理的重构本身需要其他许多方面的政治经济社会制度改革才能顺利进行。但是无可置疑，中国城市所经历的巨大市场经济变革已经把城市治理改革的问题推到了政治体制改革第一线的位置，鉴于这种改革或者调整已经能够影响到社会整体层面上对于权力分化和权力正当性机制的重新认识，社会依法治理问题将对政治文明进程起到重大的影响。完善社会依法治理并充分调整发挥政府在社会经济政治生活当中的作用，归根结蒂有赖于理论工作者和实际工作部门在日常工作中扎实而有创造性的努力。因此，我们应当按照“三个代表”的要求，本着“与时俱进”的精神，积极探索，努力实践，开拓创新，不断完善社会依法治理的各项制度和措施。