城市化代表先进生产力的发展要求，是经济社会现代化的表现，也是未来上海市经济发展的动力源。推进城市化进程，是提升上海城市能级，率先实现现代化的需要，是实现城乡一体化、农村现代化、农民市民化的根本途径。城市化事关农民利益的再调整和再分配，各级干部要自觉践行“三个代表”重要思想，切实维护农民利益，不断改革和完善户籍、就业、社会保障、土地征用及补偿、教育等相关政策，确保农民成为城市化的最大受益者。

一、城市化是上海新一轮经济发展的中心环节

城市化是在社会生产力大发展和工业化的全面推进中，受集聚效应和规模效应递增规律影响产生的人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的运动过程，表现为人口不断向城镇集中，城镇数量增多，城镇规模扩大，城镇人口在总人口的比重不断提高。城市化的深刻内涵在于，它不是简单的城乡人口结构及其分布结构的转化，而是传统的劳动方式和生活方式向现代化劳动方式和生活方式的转化，是劳动力、资本及多种经济要素在空间地域上的高度集中和合理流动。当昔日的农民从以土地为基本生产资料、以个体劳动为基本生产方式、以封闭、分散的传统村落聚居制度，转化为机械化大生产和信息发达的城市聚居制度时，这种劳动力、资本及多种经济要素在空间地域上的高度集中和合理流动，所产生的集聚效益和规模效益都是空前巨大的。城市化提高了生产效率和交易效率，与工业化、现代化相随相伴，是经济社会现代化的表现。城市化水平是一个地区社会经济发展程度的标尺，代表着先进的生产力水平。正是由于城市化对国民经济的发展和社会的进步所产生的不可低估的促进作用，加快城市化成为各国政府努力追求的政策目标。就上海市而言，加快城市化是下一轮经济增长的中心环节。

（一）推进城市化，是提升上海城市能级、建设世界级城市，率先实现现代化的需要

在过去的10多年中，上海城市的发展取得了让世人瞩目的成绩，2002年，上海人均GDP已经达到5000美元。在前几轮的上海经济发展中，主要靠“都市核”（中心城区）经济发展来拉动，中心城区投入力度很大，日益繁荣，城乡经济的发展是以工业化推动型为主的经济增长。当前，上海已经基本越过依靠中心城区发展拉动、实现人均GDP1000美元至4500美元的阶段，正在形成“以中心城区为都市核、郊区为都市层、长江三角洲为腹地的都市圈”，步入依靠郊区城市化发展拉动、向人均GDP1万美元目标迈进的新阶段。

经过近10年来的打基础，上海郊区已成为上海经济发展的主战场。自二十世纪90年代以来，郊区增加值、工业产值、财政收入等各项指标在全市的比重逐年提高，地位举足轻重，作用日益凸现。至2002年底，郊区GDP已达到1680亿元，比1990年增长9.8倍，工业总产值4170亿元，比1990年增长10.3倍，分别占全市的三分之一和二分之一。郊区累计批准的外资企业数和合同引进外资额已占到全市的40%和27%。世界500强企业中有50多家落户上海郊区。随着上海城市建设重心和产业布局向郊区转移，特别是国际航空港、深水港的建设，宝山钢城、嘉定汽车城、浦东张江高科技园区、金山石化城等四大国家级工业基地的形成，9个市级工业区和100多个经济小区的加快发展，以及嘉定、青浦、松江三个试点园区的新建，郊区新一轮发展前景广阔、潜力巨大、大有可为。郊区在上海6393平方公里总面积中占到5700平方公里，今后将着重利用回旋空间大的优势，连接中心城区和长江三角洲，发挥承接国内外资本输入、产业转移和人口导入的功能，建立特大都市中最适于居住及促进投资创业的社会公共服务体系。今后5至10年之内，作为都市层的郊区，将成为上海新一轮发展的 “主战场”和“发动机”，成为上海拓展发展空间的重要支撑点、上海加快新一轮发展的重要增长极、上海增强城市功能的重要集聚地，是体现上海实力和水平的重要区域。

当前，郊区进入了实现城市化的发展新阶段，城市化成为郊区乃至整个上海市新一轮经济增长的动力源。上海郊区城市化水平（城市化率）为47%左右，在6393平方公里土地面积上，水域和农业用地为4628平方公里，占上海总面积的72%。而2002年，第一产业占上海GDP比重为1.6%，对GDP增长贡献率仅为0.5%。另从土地产出率或收益率看，上海中心市区如以外环线以内计，面积约为620平方公里，占全市总面积的9.70%，外环线以外面积占总面积的90.30%，2002年中心市区平均每平方公里面积GDP为6.01亿元，郊区平均每平方公里面积GDP为0.29亿元。要挖掘郊区经济增长的潜力，拓展上海的经济区域空间和经济增长空间，必须推进郊区城市化进程。研究表明，如果一年内一个国家的城市化率增加一个百分点，就可以拉动GDP增长1-2个百分点。一个农业劳动力转移到工业部门劳动生产率可提高6.1倍，如果转移到第三产业可提高2.8倍。美国和日本在经济起飞阶段，农业人口分别下降了72%和65%。城市化使市场急剧扩张，要素大范围流动和快速聚集，二元经济结构趋于消除，有力地支持了美国、日本经济的持续高速增长。据有关专家最新研究的资料表明，上海郊区城市化水平每提高一个百分点，至少可扩大投资，拉动消费150亿元，可以使农村居民增收1个多百分点。今后，我们要推进农民居住向城镇集中、工业向园区集中、农业向规模经营集中，逐步实现郊区土地集约、产业聚集、人口集中，增强要素聚集密度，提高资源配置效率，提升经济质量，优化经济结构和布局，形成与现代化国际大都市相匹配的郊区发展新格局。其基本路径是：通过中心城市现代化的辐射，推动郊区城市化；郊区城市化带动郊区工业集中化，进而带动郊区劳动力的新一轮非农化，促进郊区乡镇工业的城市化转型，既由农村型工业向城市型工业的转型。事实必将证明，在今后相当长的一段时间，城市化将成为上海经济增长的主要加速器，将对提高城市综合竞争能力作出巨大贡献。未来上海经济的发展，可以说将是城市化推动型为主的经济增长。

（二）加速郊区城市化进程，是上海市面临的紧迫任务

世界城市化进程表明，人均GDP（按1990年购买力平价计算）达到1000美元时，对应的城市化水平应为23%，2000美元为38%，3000美元为45%，6000美元为60%。从1000美元到6000美元为城市化加速发展的中期阶段。当前上海人均GDP已达到5000美元，处于加速城市化发展的阶段，而郊区城市化水平只有47%，比发展中国家平均水平高出7个百分点，但又低于世界平均水平3个百分点；与发达国家75%的城市化水平，差距更是遥远。国际经验还表明，城市化、工业化与非农化相互关系达到比较适度，呈同步协调发展状态时，城市化率与工业化率之比为1，非农化率与城市化率之比为1.2左右。而上海郊区城市化与工业化率之比为0.86左右，城市化与非农化率之比为0.64，而且国际上发达国家在城市化加速期间，大都实施了“同步城市化”的发展模式，甚至城市化超过工业化的速度。40年代美国工业化水平为30%时，它的城市化水平已达到56%；80年代韩国的工业化水平为39%时，它的城市化水平也已达到56%。尽管上海市郊区的城市化速度从1990年至今呈加速趋势，但是与郊区工业化及非农化程度相比，上海郊区的城市化水平还明显处于滞后状态，即使像浦东这样的新城区，它的工业化水平已经达到71.1%，但城市化水平只有54.4%。在今后的发展中，要适应工业化发展的要求，要加快推进郊区城市化进程，力争到2010年，郊区城市化率提高到60%，到2020年，城市化水平达到75%以上。

（三）上海已经具备加速城市化进程的物质条件和环境基础

相对全国其他地区而言，上海的郊区作为特大型经济中心城市的郊区处于一种非同一般的特殊位置，实施郊区城市化战略，无疑具有得天独厚的条件。与全国相比，上海郊区具有独特的优势和鲜明的特征：2002年，上海人均GDP已突破5000美元，达到了比较富裕的小康水平，人们进入置业的生活阶段；郊区农业占全市GDP的比重只有2%左右，而全国有些省市农业占GDP的比重要达30%多。上海农民的实际收入中，非农收入要占到75%以上，上海240万农民劳动力大约有170万农民纯从事二、三产业，这在全国任何一个城市都是无法比及的。上海郊区基础设施有重大进展，目前已形成9000公里的交通公路网，以及完备的农用基础设施。更重要的是，上海郊区正在成为长江三角洲乃至更大区域范围内的制造业中心，三资企业总量达11000多家。随着经济高速增长，上海中心城市的人才流、物流、资金流、信息流、技术流也必然要大规模地向郊区辐射。郊区实施城市化，有雄厚的经济实力为后盾，有较高工业化水平为带动力，有合理产业结构为支撑，还有政府的政策导向优势。上海21世纪新的发展，一个非常重要的战略措施，就是要充分发挥特大型城市的总体实力优势，强化辐射功能，采取强有力的政策措施，加快推进郊区城市化和非农化进程，率先在全国消除二元结构，营造城乡一体化的发展格局，为其他地区产生一种先导作用。只有这样，上海才有可能真正在全国率先实现现代化。

二、上海城市化的出发点和归宿点：实现和维护农民的利益

早期资本主义国家的城市化是与原始积累、社会分工、市场扩张密切相关的。在市场的“自然强制”力量形成之前，资本主义原始积累是借助于暴力手段强行剥夺农民的生产资料，使小生产者与生产资料（主要是土地）所有权相分离。大批农民在圈地运动中失去土地和家园，除了自己的劳动力之外一无所有，被迫进入城市，出卖劳动力，沦为资本家的廉价劳动力。资本主义国家的城市化为资产阶级提供了土地、雇佣劳动者，进而创造出对商品的需求，“使小农转化为雇佣工人，使他们的生活资料和劳动资料转化为资本的物质要素的那些事件，同时，也为资本建立了自己的国内市场。”而大批农民在城市化进程中则从自给自足的小生产者沦为一无所有的无产者，沦为廉价的雇佣工人。可以说，早期资本主义的城市化历史是资本家肮脏的掠夺发家史，是农民被野蛮剥夺，流离失所的历史。这在“羊吃人”的“圈地运动”中表现得淋漓尽致。

中国是社会主义国家，中国的城市化进程是要通过取消城乡隔离的户籍制度、就业制度、社会保障制度等，消除城乡居民两种身份制度，从根本上打破限制、束缚农民发展的城乡二元经济社会结构，解放农民，使农民拥有与城市人口平等的发展机会和享受同等的公共服务水平，包括平等接受基础教育的权利、职业培训的机会、平等就业的竞争机会和享有劳动保护的权利；享有居住或者工作所在地的社区同等民主选举和被选举的权利；以及充分享有宪法所赋予公民的权利与机会。中国城市化进程是消除城乡二元的经济社会结构，统筹城乡的发展，实现城乡一体化的过程；是农村富余劳动力转入城镇，广大农民分享改革开放和现代化的成果，享受日益丰富的现代城市文明的过程。

可见，中国城市化与西方资本主义国家的城市化有本质区别。中国的城市化不是对农民的剥夺，而是为他们创造更多新的发展机会；不是要造成大批农民失地失业，而是要有利于农民富裕；不是要扩大社会不公，而是要缩小城乡差距。可以说富裕农民、解放农民、发展农民是我国城市化的出发点和归宿点。因此中国城市化工作重心不是提升城市建设水平和质量提高，而是要着力于解决农民的收入、就业和社会保障问题。

回顾近年来发展进程，不难看出，农民从上海郊区城市化进程受益良多。“九五”期间，上海郊区城市化水平以每年2.48%的速度增长。城市化的推进，促进了城镇建设蓬勃发展，带动了交通、通讯、能源供给、给排水系统等基础设施建设，带动了郊区经济结构的升级和农业产业结构的优化，上海农业由传统农业向城郊型农业再向都市型农业转变，郊区经济持续快速发展；城市化的推进，还促进了农民的非农化就业，2002年农民收入增长幅度达到6%，人均收入达到6200元，位居全国首位，提前10年率先达到了农村小康收入标准；城市化的推进还促进郊区科技、教育、文化、医疗等各项社会事业发展，提高了农民的生活质量，城乡生活方式差距不断缩小，农民素质不断提高。总之，由于紧紧抓住城市化这一关键环节，上海城乡二元结构逐步被打破，城乡差别逐步缩小，城乡一体化正在形成，越来越多的郊区农民开始分享城市文明的成果。

三、完善政策，确保农民成为城市化的最大受益者

进入新世纪，江泽民同志指出，“我们党要始终成为中国先进生产力的发展要求、中国先进文化的前进方向、中国最广大人民的根本利益的忠实代表”。“三个代表”重要思想，是我们党的立党之本、执政之基、力量之源，其本质是执政为民，贯穿其中的是维护广大人民的根本利益。贯彻落实“三个代表”重要思想，对于上海郊区来讲，一方面要按照先进生产力发展的要求，适时地推进城市化进程；另一方面，要自觉维护农民利益，确保农民成为城市化的最大受益者。

城市化关系到农民利益的再调整、再分配。随着城市化的推进，一批又一批农民将离开祖祖辈辈赖以生存的土地，千百年来不变的生产方式、生活方式将发生根本性变革。在这一变革时期，无论是土地的城市化利用，还是居住、就业和生活方式的城市化变迁，都会带来农民利益上的调整和冲击；无论是收入，还是就业或社会保障都直接牵涉农民的切身利益。如何确保农民随着城市化的铺开，提高和改善生产生活质量，成为城市化的最大受益者，是一个需要予以高度重视，妥善解决的重大问题。上海市在推进城市化进程中自觉地按照“三个代表”重要思想的要求，坚决摈弃以城市为中心的决策观念和决策方式，把扩大郊区人口的就业，增加农民收入，健全农村社会保障作为城市化的重要目标和政府的重要职责，采取切实措施，不断完善各项政策，进行了有益的探索并积累了宝贵的经验。

（一）改革户籍制度，实现户口转性

全面改革城乡分割的户籍制度，实行有利于促进人口集中居住的户籍制度，引导农民流向城镇，真正使农民变市民，这是促进城市化的突破口。改革的原则是，逐步实行居住地登记制，即要以居住地划分农村人口和非农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口。与此同时，根据市场经济原则，逐步取消与户籍联系在一起的各种城市福利，取消与户口相联系的各种歧视政策。在这方面，最近两年上海已经做了许多探索。如凡2001年1月1日起新出生的农村婴儿直接登记为城镇户口。1993年1月1日至2000年12月31日出生的农民子女，按年龄由小到大，逐年解决“农转非”。2002年办理了2000年出生的农民子女的“农转非”手续；自2002年秋天起，进入中专、职校、技校学习期满两年后均可实行户口农转非政策。据预计，2003年起3年内，符合此政策的农民子女每年约3万人因征地和小城镇户籍制度等政策实现“农转非”。在过去10年间，这类农转非人口已达85万。３年内预计每年有６万左右农民通过此途径农转非。户籍转性使部分农民转为城镇居民，享受相应的就业和社会保障，提高其生活水平。

（二）改革就业制度，促进就业转岗

就业是民生之本，是失地农民进入城市、融入城市的前提。政府要把促进失地农民的就业作为城市化的主要目标和考核干部政绩的重要标准，努力促进83万农业劳动力中的部分农民向非农领域就业岗位转移。首先进一步整合城乡劳动力市场，构筑政府和社会多方为农村劳动力提供就业信息、技术培训、咨询、中介和合法权益保护的服务网络；加快建立城乡沟通的劳动力市场信息系统；培育有利于农村劳动力转移的城乡就业协调的机制和环境；消除农村劳动力转变过程中一些不必要的支出，节约成本，提高效率；建立健全统一、开放、竞争有序的城乡一体化劳动力市场，为郊区劳动者创建公平合理的竞争环境。其次千方百计创造更多的就业机会，增加就业机会。一是要大力发展民营企业。目前郊区私营企业有13万多户，其中私营工业企业5万多户，共吸纳劳力60多万，本地劳力占26%，私营企业和改制后的乡镇企业已成为农民非农就业的主要渠道，因此要消除不利于民营企业发展的体制性障碍，通过取消对民营企业的市场准入的限制，为中小型企业的融资给予便利等措施，大力促进民营中小企业的发展。今后３年每年预计增加5万个此类就业岗位。二是引导农民进城当临时工、季节工和钟点工，有条件的到外省市经商、服务、办企业。如果每年进城打工2万人，按人均年收入3000元计，一年也可净增6000万元。三是组织境外劳务输出，也是农民转岗的重要渠道。据估计，目前在境外的上海劳务工达1. 2万人，每人每年净收入在5万元左右。今后3年每年输出量估计在2000人以上。

（三）完善社会保障制度，实现保障转型

土地对农民而言，具有长期稳定生活的保障功能。社会保障体系是社会主义市场经济制度的重要基石之一。只有建立可靠的社会保障制度，才有可能使进城农民彻底割断其与土地的关系。加快城市化和非农化进程，吸引农民离开土地、离开农村，必然要建立面向全体居民的社会保障体系，而不论其户口是农民还是市民。现在，上海已有比较完善的“城保”与“农保”，截至2002年，本市参加农村养老保险的人数为122万人，参保率为91％，已领取农保养老金人数为34万人，平均每人每月70至80元。城镇居民养老金发放标准每人每月为460元。随着城市化进程的推进，会出现越来越多的非农化就业的郊区劳动者，如果把他们纳入现行的农村保险，则保障待遇实在太低，无法解除他们的后顾之忧，不利于社会的长期稳定。如果全面纳入现行的城市社会保障，则成本太高，财力不堪重负。目前上海试点建立新的小城镇养老保险体系是化解这些矛盾的成功尝试。小城镇养老保险每人每月为220多元，与城市保障相比，无论是个人还是单位保险成本大大减轻；与农村社会保障相比，又可以将征地农民的保障水平得到较大幅度的提高，财政可行，农民也吃了定心丸，因而得到各区、县和乡镇的充分肯定，农民也对小城镇保险表示了欢迎。今后，我们应进一步探索和完善小城镇社会保障制度，逐步形成城保、镇保、农保三种养老保险制度之间转换、相衔接的机制。同时根据郊区经济发展水平，依托政府公共财政的支出，加大财政转移制度力度，逐步提高郊区农村养老金发放水平，到2005年，力争农保人均每月养老金达到100元；力争镇保每年递增一定的百分数，争取若干年内逐渐接近城保水平，提高农民保障水平，最终建立起城乡一体化的社会保障体系。

（四）改革土地征用制度，提高土地补偿标准

现行的征地办法仍沿用计划经济时代的行政占用方式，具有强制性、垄断性，没有引入市场机制，把农民排斥在土地利益分配体系之外，征地失控、失地农民的利益受损、失去保障等问题由此产生。现有的征地补偿标准是按土地的农业产值来计算的，没有考虑到土地的农业产值目前已严重偏低的事实，又把农民拒绝在土地“级差收入”之外，结果造成补偿标准偏低。如一亩耕地在沿海省市的大部分地区一般也只有3-5万元左右的征地补偿费发到村集体手中，而真正到农民个人手中，一般只有1万元左右。国务院总理温家宝同志严厉地批评了征地过程中存在的这些问题:“目前不少征地项目不给予农民合理的补偿，不妥善解决农民的生计，造成农民失地、失业，危及农村社会稳定。……这些问题必须引起高度重视。”在2003年初的中央农村工作会议上，温家宝同志进一步强调“要改进土地征用的补偿方式，增加失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计”。

必须改革现行征地制度，建立适应市场经济要求的征地制度。改革的核心是缩小征地范围，非公益性用地，不再动用国家征地权利，而是引入市场机制，开放集体土地产权市场，以充分尊重农村集体组织的土地所有权、使用权、处置权，保障农民利益得以实现。从上海的情况看，“可以考虑将金融机制和财政机制引入农村土地流转交易过程。比如运用土地储备银行或土地储备基金的运作机制来解决土地交易中的现金流量问题，同时辅以配套的财政政策，如土地储备贷款贴息优惠、发行土地储备债券。利用金融、财政杠杆将农村存量土地资源导入市场化流转轨道，既能提高土地配置的集约化程度和利用效率，又能使农民、村镇、银行、政府都能分享土地升值所带来的收益，可以达到多方‘共赢’的目的”。同时要改革补偿方式，提高征地补偿标准。土地负载着农民就业和社会保障的功能，土地补偿费是农民生存的基础、发展的阶梯。国家征占土地用于纯粹公益性项目后，应从土地资产的收益中，切一块资金用于定向建立失地农民的社保基金；对于交通设施等准公益性的占地，应该充分尊重各地干部群众的首创精神，切实总结有效的经验，如准许农村集体经济组织以土地做股，长期分享土地的增殖收益，以防止出现失去保障的问题。工商业等非公益性用地则应该实行租赁，由转让土地的农村集体组织向企业收取租赁费用于解决失地农民长期保障的问题。

（五）以人为本，注重教育，加速提高郊区人口素质

农民作为弱势群体，弱就弱在素质上。上海农村人口的成人文盲率为12.5%，农村初中以下文化程度的劳动力约占到78%。据了解现在就业在劳动技能方面，80%以上需要达到初级工以上的水平，其中13% 以上的岗位需要中级工的资格[1]。因而尽管国内外企业纷纷落户郊区，就业空间很大，“有事无人干，有人无事干”普遍存在，劳动力结构性矛盾相当突出。解决这一矛盾，首要的是要消除农民“低素质屏障”，这是城市化中最重要也是最艰巨的任务。授人以鱼不如授人以渔，掌握就业技能，能够使农民受益终生。发展教育，开发人力资源远比搞一些“贪大求洋”的形象工程建设意义重大。今后，要加大郊区人力资源开发力度，把教育工作放到郊区工作的重要位置，全面提高郊区劳动者的素质，促进传统农民向现代劳动者的转变。首先要打破教育方面的城乡二元结构，改变长期以来形成的优质教育资源向市区倾斜的倾向。统筹城乡教育资源，提高郊区普通教育质量，为郊区儿童和青少年提供充分、基本均衡的教育机会和高质量的教育服务。其次，要树立大教育发展观，特别是要高起点地推进成人教育。一方面要纵向延伸，使教育贯穿人的一生，另一方面横向拓展，使教育渗透到社会的各个方面。争取用五年时间，实现郊区劳动力人力资源开发的三项指标：一是使郊区劳动力每年平均文化程度提高0.2年，五年内文化程度上升１年，基本赶上“九五”期末市区劳动力的平均文化程度。二是每年平均接受１万名中、高等农业职教、成教在校生，以充实新增劳动力并提高原有劳动力队伍的科技文化素质。三是依托郊区各行业和各种社团的成人教育网络，开展新一轮超过100万人次实用技术短期培训。 

（执笔：方士雄、郎秀云、金忠伟，本文由上海市思想政治工作研究会推荐）