三、提高政府公共管理效能的建议 

在经济与信息全球化快速发展的情况下，政府能力已经成为国家或地区在全球竞争中综合竞争力的重要因素，也是提升一个国家或地区综合竞争力、争得经济与社会发展“先机”的关键。几年前，上海市人民政府就清醒地意识到这一点，提出了“上海将改变现有的赶超型经济发展战略，代之以增加综合竞争力为中心的发展战略”。上海设定的“城市综合竞争力”指标包括：综合经济实力、综合服务功能、综合发展环境、综合创新能力、综合管理水平以及市民综合素质。其中的“综合管理水平”指：廉洁高效、运转协调、行为规范、政策透明、贯彻有效的行政管理。为了进一步提高政府行政能力与公共管理效能，特提出如下建议：

（一）建设“法治政府”，首先应改进对政府绩效评估的程序与方式。目前我们政府绩效评估在理论与实践上还很不成熟，其主要问题是：评估多处于自发状态，没有相应的制度和法律作保障；缺乏系统理论指导，实践中具有盲目性；评估以官方为主，多是上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估；评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系，片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标。

我们认为，对政府行为的绩效评估，没有制度保障很难进行下去，制度化也是当前国际评估活动的趋势之一。立法保障是开展政府绩效评估的前提和基础，在这一基础上，改善政府绩效评估现状，需要进一步深化政府体制改革，重要的是转换观念，树立公民取向的绩效观，即评价政府绩效的参照系是公民而不是政府及其工作人员。政府管理所追求的经济、效率、效益、服务质量、公民满意程度等，都是从公民的立场和角度来看待政府绩效的。民本主义的绩效观是有效开展政府绩效评估的必要前提。

在政府绩效评估体制方面，建议：

（1）建立多重评估体制，不仅包括政府机关的自我评估、上级评估、党的组织和权力机关（人大）的评估，还应当包括相关专业的专家评估。更重要的是引进政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。这种考核和评价方式通过运用社会调查、民意测验等方法，定期征求社会公众对政府工作的满意程度，最终以此作为对政府绩效评价的依据。这可以使政府机关不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制，从而建立让老百姓高兴和满意的服务型政府。同时，民间评估要由一般评估向实质评判转变。以往有些地方也大张旗鼓、兴师动众开展过名目繁多的民间评估政府绩效的活动，然而大都暴露出“三多三少”的弊端：一是形式主义多，实实在在少；二是虎头蛇尾多，善始善终少；三是空头支票多，真正兑现少。这样不仅未能起到变压力为动力、推动政府职能、作风转变的作用，反而冷却了人民群众对民主评估的热情及对政府承诺的信心。所以真正重视民间评估，凡是人民群众亮红灯的政府机关部门，就应当积极整改真正将民间评估向评判发展。

（2）政府绩效评估是通过制度保障的、规范化的工作行为，同时也是专业性很强、技术含量很高的研究活动。除了社会公众对政府进行绩效评估之外，有必要成立包括各方面专家的绩效评估机构。为了保证评估机构独立工作，免受被评估的政府机关干扰，保证评估结果真实可信，必须对评估机构进行垂直管理，强调评估结果只对客观事实负责，只对数据和法律负责。例如西方国家的政府绩效评估机构虽然是政府的一个部门，但其官员从属于文官系列，不受政府内阁更替的影响，确保了评估工作的独立性。

（3）规范市场，首先是“规范”政府。现在的许多所谓“市场秩序”混乱问题，其实是政府体制和政府行为问题。要解决上述问题，首先就是要从现在开始逐步规范政府行为，而不是反过来在现有的机制下再运去强化政府各部门对市场经济活动的干预。不能由于整顿市场秩序而又造成新一轮的“政出多门”，各部门以“市场管理”为名又为自己设置许多权力，出台许多事实上扰乱市场的规章制度。

（二）建设“阳光政府”，应进一步开放信息，完善电子政务。现代政府应是以公众为客户，以效率为核心，以法律为准绳，以信息技术为手段，以提供高质量的服务为目的的政府。目前电子政务发展中“政务方面”的主要问题在于：

（1）对“电子政务”的本质认识不足。电子政务是网络时代的政务重塑，既然是“重塑”就不能只停留在政务公开、降低行政成本、提高办事效率上，对政务“重塑”来说，更重要的是政府工作方式革新、业务流程重组、组织结构整合以及政府职能转变。（2）对信息化的价值和经济效益重视不够，只讲建设，忽视应用，只讲投入，忽视回报、忽视经济效益，脱离需求，过度追求一流的技术、装备与形式。（3）电子政务倡导的政府职能以及各种流程的重塑会毫不留情地冲击当前严重存在的“政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力利益化”的倾向；传统的考评体系片面强调个人或部门的业绩，轻视甚至忽视效果、效率与效益。由于传统的考评体系助长了“官出数字、数字出官”现象，致使部门或个人把公共信息占为己有，不愿共享。（4）受现有的行政体制与行政作风影响，政府信息与公共信息公开程度低。中国有80%的社会信息掌握在政府手里，但大部分停留在“保密”与“非保密”的中间状态，机密的边界不明晰。即使可以公开的，也没有量化标准。

所有这些都表明：由“传统政府”向“电子政府”转变是一项艰巨的任务，而它的艰巨性更多地来自非信息技术因素，因此，从某种意义上说，需要从发展战略与策略的层面进行考虑，正确认识与把握“电子政府”的本质是制定成功的发展战略与策略的前提。因此建议：（1）把“以政务转型（重塑）为先导、以综合应用为抓手、以技术创新为依托、以政府主导与市场加入相结合为运作机制”作为电子政务新一轮建设的发展策略，加速建成“廉洁、勤政、务实、高效”的电子政务，应对入世和全球信息化挑战、提高上海的综合竞争力。（2）开放政府信息与公共信息数据库，促进电子政务的综合应用。在我国，80%的社会信息掌握在政府手里。社会公共信息作为一种公共资源应该供全社会共享。为推动电子政务的综合应用，建议上海通过免费与半免费的方式开放政府信息与公共信息数据库。（3）电子政务信息开放要由法律支持，获得制度性保障。公共数据库的建设与使用要法律化程序化，要建立公共信息采集、处理以及使用的法规制度，明确政府与公民对公共信息的权力与义务。公民有义务为基础信息数据库、公共信息数据库和政府信息数据库提供数据，同时也有对基础数据、公共数据和政府数据的使用权，包括城市基本数据中的人口、居民收入与消费等的涉及公民个人的数据。

（三）建设“有限政府”，可选择城市治理与社区自治相融合的操作模式。大力发育社会和中介组织，处理好政府管理功能与社区自治功能互补关系，是建设“有限政府”的重要途径。当前，选择在社区内部建立一种政府行政管理机制与“社区自治”机制相结合、政府管理功能与社区自治功能互补的治理网络，符合目前上海市城市社区承受力的实际情况。社区组织是一个群众性自治组织，不是行政性法人单位，没有履行行政权力的资格和条件，不能期望政府部门向社区转移行政权利，如果转移，社区组织不仅根本无法承接，还会迅速被压跨。有效办法，就是通过区街政府部门职能转变，既强化政府的行政功能，又通过为社区“松绑”、减负，增强社区自治功能，既提高政府管理效用，又增强社区自治效用。

因此，当前“社区自治”应该而且只能是一种政府主导下的有限自治。它既不同于过去那种以行政管理为主，条块分割的城市基层社会管理模式（典型的行政管理模式）；也不同于西方国家的社区自治模式（典型的社区自治模式）；而是在社会主义市场经济体制替代计划经济体制背景下产生的、具有中国特色的、政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区居民自愿参与相结合的治理模式（行政管理与社区自治融合型模式）。

社区建设项目包括社区服务、社区文化、社区环境、社区卫生和社区治安等。社区建设项目至少具有三个特征：（1）从具体工作内容看，每一项既涉及政务又涉及居务；如社区服务，既涉及政府服务（信息服务等）又涉及社区自我服务；可以说，社区建设的每一项内容都是政务与居务的统一体。这一特征决定了以下两个特征。（2）从权力依托看，社区建设任何一种项目的开展既要依托于政府权力，又要依托于社区自治权力，也就是说，开展社区建设需要政府权力和社区自治权力的互动。（3）从参与主体看，既需要政府部门的参与，又需要社区组织和每一个社区人的参与。从这个意义上讲，政府部门、社区组织和社区人都是社区建设的主体，缺少任何一方的积极参与，社区建设都不可能顺利推进。

从操作层面，建议：（1）加强培训，加快社会工作者职业化进程，尽快提高社区工作队伍素质；（2）加快推进城市管理综合执法改革步伐，减少“大盖帽”过多过滥现象；（3）大力发育群众性自治组织，明确和提高小区业主委员会的法律地位；（4）积极探索“行政管理与社区自治融合型模式”向“典型的社区自治模式”过渡的思路。

 （杨雄：上海社科院社会调查中心主任，本文由上海市法制建设研究会推荐）