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黄晓春:《当代中国社会组织的制度环境与发展》

发布日期:2016-11-22

    11月17日,上海市社会科学界第十四届学术年会大会围绕“治国理政:新理念 新思想 新战略”的主题,在上海展览中心隆重举行。上海大学社会学院副院长黄晓春副教授做了主题报告。主要内容如下:

    当代中国社会组织发展面临独特的治理问题。随着社会组织在国家治理中的重要性不断凸显,越来越多的政治文件开始涉及社会组织。由于该领域并不存在国家级领导协调机构,由此形成了一个模糊性日增的政策领域。在社会组织政策领域,政策信号和制度框架的模糊特征决定了自上而下的过程监管机制难以运用。因而国家在推进政策执行时更多采取行政发包治理机制。但由于该领域模糊性特征,政策执行在许多方面又区别于普通的行政发包治理机制:一是在政策执行的风险分配结构中,地方政府承担较大风险。二是在政策执行的激励设置中,地方政府面对的是弱激励。三是在控制权行驶方式上,自上而下的检查验收和评估多是低强度的。这些特征与以往文献讨论的行政发包治理机制有显著的差别,可称为“模糊发包”。

    当代中国社会组织发展面临制度环境的特殊背景。渐进式治理转型要求同时兼顾多种治理目标,并循序渐进探求制度变迁的均衡点。以社会组织领域为例:十八大以来国家对发展社会组织提出了多重预期,此时改革很难根据某种先验的理论或观点自上而下一蹴而就。国家倾向于把改革任务发包给地方政府,鼓励其在改革实践中寻求到符合中国特色的有效路径。模糊发包治理机制的出现,在某种意义上,是渐进式治理转型的伴生物。然而,模糊发包在实践中很容易形成一种治理变革中的“悖论”现象:一方面,国家希望在控制风险的背景下推动地方政府自下而上探索改革路径;另一方面,地方政府在承担风险又缺乏激励的情况下往往缺乏改革的深层动力。

    如何应对模糊发包提出的治理难题?一种可能的改革思路是,充分运用多种治理方式,在不同层次上实现不同的治理目标,并通过多种治理机制间的系统整合,使宏观政策中蕴含的不同目标得以实现,这就需要发展出某种更为精细化的协同治理机制。以社会组织领域为例,除了过去长期运用的行政治理方式外,还需要运用法治化方法构建当代中国社会组织发展的法律框架,并以此统合多部门、多层次的政治行政治理行为;运用执政党的政党治理机制,充分发挥其更具弹性、灵活性以及覆盖面广的治理优势,引导和规范社会组织围绕公共利益和公共性健康发展。上述三种治理机制的有机结合使得管理与发展、扶持与引导等社会组织发展中的多对政策目标可以相互协调地实现。在此背景下,地方政府也更容易形成长期、稳定的社会组织发展思路。实际上,上述改革思路已在新一轮宏观政策设计中有所呈现。比如,国家开始强调进一步通过群团组织引导社会组织的健康发展。未来还需要进一步探索三种治理方式有机结合的深层条件以及彼此的边界。